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论建设项目跟踪审计的实践与研究

作者:2017-02-04 16:41文章来源:未知
  一、跟踪审计的发展及现状
  纵观我国政府审计的发展脉络,无论是早期的财政财务收支审计,还是近期的建设项目管理审计,基本审计方式都以事后审计为主,审计的重心停留在合法合规性方面,尽管取得了一定的成果,但审计价值并没有完全得到实现。事后审计对象往往是既成事实的建设项目,很难进行事先的预防和控制,反馈的信息也严重滞后,审计工作在规范建设管理方面未能起到应有的作用。由于事后审计无法深入现场核实与确认审计信息,尤其是隐蔽工程的真伪,如果信息失真可能会导致的审计结论失偏,不仅影响了审计有效性目标的实现,甚至存在巨大的审计风险。
  20世纪90年代后期,跟踪审计的出现在一定程度上解决了事后审计的上述弊端。随着国家审计的不断前进发展,政府投资项目审计开始着眼于能够“未雨绸缪”的跟踪审计,审计介入项目的时间点也逐步前移,从事后审计慢慢向事中审计,甚至是事前审计过渡。尤其是“5.12”汶川地震之后,审计署调集全国的审计力量对灾后重建工作进行全面的跟踪审计,开启了一个全新的审计模式。在此之前只有奥运会工程、三峡建设工程、西气东送工程等中央特大投资项目采取过这种方式。汶川地震灾后重建跟踪审计充分发挥审计机关的“免疫系统”功能,发现和处理在灾后重建过程中一些制度障碍或管理不规范等问题,促进其很快得到解决,推动灾后重建工作的顺利进行。作为一种“非常规”的审计方式,跟踪审计的这些应用,为其进一步发展总结积累了大量经验。
  2011年7月,审计署发布了《审计署“十二五”审计工作发展规划》(以下简称《规划》),制定了今后一段时期的审计工作指导思想、总体目标和主要任务,强调要充分发挥审计在推动科学发展、促进加快转变经济发展方式中的建设性作用。其中特别强调要继续积极开展关系国家利益和社会公共利益的重大建设项目跟踪审计,督促相关单位加强资金和项目管理,完善法律、法规和制度,提高投资效益,推进廉政建设,促进深化投资体制改革。
  跟踪审计作为近几年才出现的新的审计方式,在理论研究中,普遍对跟踪审计的作用和重要性给予了认可,但在理论探讨、实践应用、评价体系、管理模式等方面尚存在诸多空白,对跟踪审计模式仍众说纷纭,在实践中也有很多不同的做法,没有形成清晰的、公认的、具有指导性的操作模式。如何面对着当前蓬勃发展的跟踪审计业务需求,构建一个具有中国特色的政府跟踪审计模式已经成为当前审计机关无法回避的一个重要问题。
  二、开展建设项目跟踪审计的程序和方法
  建设项目跟踪审计是指审计机关依据有关法律、法规、规章,按照规定程序,对建设项目从立项至项目竣工验收全过程实施的审计监督与服务,包括项目可行性研究、投资估算、项目决策阶段,设计阶段,招投标阶段,施工阶段与竣工结算阶段。开展建设项目跟踪审计是为了及时堵塞漏洞,减少损失浪费,促进提高项目经济效益,降低审计风险,提高审计质量,充分发挥审计监督的预警作用,防止和杜绝腐败现象的发生,保证建设项目高效、优质、有序地进行。因此,在开展建设项目跟踪审计时,必须采取科学有效的程序和方法。
  (一)合理确定项目,量力而行实施建设项目跟踪审计
  审计机关应根据政府年度重点建设项目投资计划,选择具有全局性、影响广泛、群众关注、投资规模大的建设项目实施跟踪审计,要考虑重要性和效益性原则,重点放在涉及国计民生、影响大的重点项目上。对资金量小、周期长、次要环节、审计力量和能力不及、以及审计风险大的建设项目不应采取跟踪审计。此外,审计机关可以把跟踪审计项目作为投资审计深化的一个点,通过跟踪审计,全过程地了解和及时发现当前工程建设过程中可能出现或是已经出现的问题,针对一些典型性的问题,延伸到其他建设项目中,进行专项调查,进而从宏观层面提出建设性的意见和建议,起到以点带面的作用。
  (二)因事而异,灵活运用各种审计方式
  建设工程跟踪审计模式,按跟踪审计的介入点,可分为全程介入法、适时介入法和重点介入法。
  1.全程介入法
  全程介入法是对建设工程全过程跟踪审计的一种审计模式,即对工程项目从立项论证开始至竣工交付使用的全过程进行跟踪审计。目前,人们在理论探讨中,提到的跟踪审计大多是指这种模式。全程介入法是一项综合性很强的审计工作,涉及审计知识、经济管理知识、工程施工技术知识、工程概预算知识、财务知识及相关法律知识等。
  2.适时介入法
  适时介入法是选择工程建设活动的适当时段跟踪审计介入的一种审计模式。采用适时介入法要选好介入点,抓住工程建设活动的重要过程。
  跟踪审计作为一种绩效审计的一种模式,应综合考虑被审计项目的建设规模、建设周期、建设要求、审计资源和审计成本等多方面要素后研究确定审计介入的时间:是从立项时介入,还是从开工时介入,是从概算编制后跟踪资金运行路线,还是从施工合同签订后跟踪合同的履行情况,建设项目情况的不同选择的方式也就不同。在当前跟踪审计的实践中,采用适时介入法,大多是把建设工程开工建设点作为介入点,对工程施工过程进行跟踪审计。
  3.重点介入法
  重点介入法是选择工程建设活动的重点环节实时审计的一种审计模式。在进行施工过程跟踪审计时,只选择对工程质量、投资、进度影响较大及事后不能审计或审计难度较大的内容作为审计跟踪点,规定其作为必须审计的内容。对于其他工程内容及其管理活动,有关单位和部门可按正常施工程序进行,审计也可根据审计资源情况和审计便利条件,不定时地进行抽查。
  采用重点介入法,审计部门要充分了解、分析工程建设的全貌,找出可能出问题和应该关注的环节作为重点,制定工作实施方案。应特别关注工程在建阶段,要熟悉施工图纸和施工方案,将施工中的隐蔽工程、变更工程和建筑主材作为重点。重点介入法是一种离散的跟踪审计方法,需要缜密地规划和组织及相关方的配合。
  建设工程跟踪审计与传统的工程竣工结算审计相比,在工程建设活动过程中增加了工作量。协调好跟踪审计方与工程建设活动各方的关系问题,是实现跟踪审计目的的前提。这不仅仅是工作方法的问题,还受到很多客观因素的约束。
  建设工程跟踪审计模式在具体应用中,要根据具体情况,充分考虑其可行性和可操作性。综合分析,全程介入法跟踪审计应用于投资大、规模大、影响大的建设工程项目为宜;适时介入法和重点介入法对中小型建设工程、改建和扩建工程具有较好的实用性;适时介入法再辅之以重点介入法,例如采用适时介入法从工程施工开始介入跟踪审计,在施工前期的过程中确定一个或几个审计关注的环节为重点介入法的内容,然后综合加以实施,能达到较好的审计效果,在目前可以广泛采用。
  (三)采取多样的审计组织方式
  由于跟踪审计的执行具有明显的市场化特征,这就意味着其组织方式选择是多样化的,这也是由审计需求的多样化与审计资源的有限性所决定的。在人员的配备上,多行业、多专业人员的配备是当前大多数跟踪审计项目所要求的,而这种要求与专业审计人员的短缺常常使审计机关陷入两难境地。这种情况下,审计机关必然去寻求市场的帮助。根据审计外部项目的特点、外部环境的变化及审计机关自身的资源情况,跟踪审计组织方式可灵活选择:在部分专业人员短缺的情况下,外聘专业人员是不错的选择;在人员紧张、项目负担过重的情况下,可以根据项目的重要性情况,选择委托或是外包方式;在审计环境和审计条件出现变化的情况下,部分项目外包也是可以采用的。总之,灵活多变的审计组织方式是实践的必然要求。
  (四)明确范围,突出重点,抓住跟踪审计关键环节
  跟踪审计的范围应包含从项目建设前的方案论证到竣工验收建成后发挥效益的全过程。但从目前现实情况看,一般将跟踪审计的范围确定为从项目立项至竣工交付较为可行,重大项目可增加项目竣工后的效益评价内容。
  1.以工程资金为主线,把好财务审核关。
  以资金为主线,关注建设资金的筹集和走向,重点检查项目建设资金使用核算的合规性、项目资金拨付的及时性、各项资金管理内控制度的完善性,关注超标准支付、截留、转移、挤占、挪用项目资金的问题。
  2.以现场审核为手段,把好五大审计关。
  一是概(预)算审计关。主要是对项目概算的执行情况和调整概算的合理、合规、真实性进行审计监督。以防止政府项目超规模、超投资、超标准问题的发生。近年来,很多市政府项目已逐步推行“代建制”,跟踪审计中重点对代建单位概算控制措施,控制程序和手续进行审计,较好地履行了跟踪审计的事中监督职能。
  二是招投标审计关。重点审计招投标程序是否规范,招标文件和评标办法是否规范合理,招标咨询机构是否符合资质要求,编标单位是否存在质量问题,并关注是否存在不招标或不规范招标的问题。
  三是工程合同审计关。主要包括合同条款制定和合同履行情况两部分的审计。一方面防止因合同内容或表述有误或遗漏造成国家建设资金的损失浪费;另一方面对擅自违背合同约定,执行合同发生偏差和不到位的问题及时纠正。同时要求建设单位在合同上明确国家审计对工程造价审计结果权威地位,使跟踪审计成为整个建设过程中必不可缺的控制环节。
  四是隐蔽工程和变更签证审计关。跟踪审计要随时了解和掌握隐蔽工程施工情况,参加隐蔽工程验收,做好影像记录等现场取证。要明确建设单位完善变更签证的申报程序,报送提出变更的原因和依据,派员参加涉及变更的工程例会,在掌握实际情况的基础上,分析原因,分清责任,做好记录,对不合理的变更提出审计意见和建议,出具审计意见单,为竣工决算审计做好准备。
  五是材料采购审计关。审计小组应对大宗材料的询价、定价及进场材料质量进行跟踪了解,抽样检查,对材料设备的招投标或认质认价,选择重点,采取多种办法进行充分的市场询价,向建设单位提出审计建议。
  3.以规范管理为目标,抓参建单位严格履职。
  跟踪审计深入工地现场,能随时发现管理中的漏洞和不足,提出针对性较强的审计建议,促进职能部门加强制度化管理。审计中应将监督项目各参建单位的职责履行情况作为重点之一。着力解决建设管理不到位、专业岗位力量不足、目标形同虚设的问题。在具体项目跟踪中重点关注监理单位是否按要求配备专业工程师、前期勘察是否按规定聘请监理等问题,确保跟踪审计取得实效。
  三、开展建设项目跟踪审计应处理好各种关系
  1.正确处理好与建设单位的关系。跟踪审计模式下,审计成为建设过程中的一个主要控制环节,审计人员频繁进入工地现场进行审计,提出审计建议,客观上造成有的建设单位对审计的依赖,甚至提出过多的纯服务性工作,使审计人员很被动,容易偏离监督者的定位,而进入管理者的职责范围。审计人员一旦越位,跟踪审计所建立的权利制衡机制就会缺失。为此必须和建设单位明确跟踪审计的职能范围,界限要清晰,执行要严格。审计人员也要准确把握监督与服务,监督与管理的关系,在行使职权和审计经费、人员管理方面充分体现审计的独立性。
  2.要处理好与监理、施工等各参建单位的关系。跟踪过程中,对设计、施工、勘察、监理等单位要严格执法,加强监督,应避免与工作无关的接触。对发现的问题,应实事求是,充分听取各方的意见,在坚持原则的同时,树立服务大局的意识,针对问题的性质通知整改或向政府反映。同时要注意妥善问题,不慎会被扣上“影响建设进度,引起施工纠纷”等帽子,产生一些不必要的负面影响。
  3.在跟踪审计中,强化与相关政府职能部门的沟通协调工作,假借外力强化审计力度。特别是重大的政府投资项目涉及的领域广、技术性强,仅仅依靠审计部门孤军作战工作难度很大,必须取得兄弟部门的支持和配合,这样才能顺利圆满完成审计任务。
 

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