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论非政府组织与国际人权条约机构的制度性联系

作者:2015-06-18 11:21文章来源:未知

  随着全球化进程的不断发展,非政府组织作为一种新兴政治力量在国际人权保护中发挥着越来越重要的作用。在国际人权法监督执行领域,通过特定的人权条约委员会即人权条约机构来监督国际人权条约的执行已经成为一种重要方式。当前,所有的国际人权条约机构都为非政府组织的参与做了相应的制度安排,成为非政府组织参与国际人权保护的重要法律基础。同时,非政府组织与人权条约机构的这种制度性联系,规范了非政府组织参与人权条约机构的形式、内容和程度,有力地促进了主权国家履行国际人权条约规定的人权义务,推动了国际人权保护的实现。然而,随着非政府组织参与国际人权保护实践的发展,客观地分析与评价非政府组织与人权条约机构间的制度性联系具有积极的现实意义。

  一、非政府组织与人权条约机构制度性联系的必然性

  在人权条约机构监督执行机制中,人权条约机构通常主要依据缔约国报告程序和个人申诉来文程序对缔约国实施人权条约进行经常性和具体的监督。在缔约国报告程序中,很多缔约国可能会产生不完全履行公约的意图,拖延并做出虚假报告,甚至有的缔约国不进行自评报告或者敷衍了事。缺乏及时、充分有效的自我报告严重影响了国际人权条约的有效性和执行力。此外,在个人申诉来文程序中,由于个人在知识、资金等方面的缺乏以及个人隐私保护等问题,很难顺利完成个人申诉程序,维护自身的人权保护。而鉴于非政府组织在国际人权条约发展中的积极参与作用以及其对人权事业发展的热爱和坚定信念,同时非政府组织通常具有丰富的资源和雄厚的资金,因此,它们在缔约国报告程序中可以很好地监督缔约国报告的真实性,并在个人申诉来文程序中帮助那些需要帮助的人权受害者。因此,非政府组织参与到国际人权公约的执行进程是很自然的事情,它们不仅对有关国家是否认真执行国际人权公约进行监督,还通过与国家、政府的合作,帮助国家实施其签署或加入的人权条约。

  目前,在九个核心人权公约中,有八个公约是通过成员国向条约机构或是独立专家组进行报告的方式监督执行的,非政府组织在这些条约机构中发挥了重要的作用。其中,只有《联合国儿童权利公约》、《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》和《残疾人权利公约》明确规定在条约机构工作的范畴内要有“其它相关机构”的参与,尤其是在对国家报告的审议进程中的参与。尽管三个条约使用了不同的表述,但这些表述在其条约机构的程序规则中都被解释为包括非政府组织。此外,经济、社会及文化权利委员会和儿童权利委员会已通过有关民间社会,主要是针对非政府组织参与委员会的工作指南。虽然其它的条约文本中没有对非政府组织的参与进行明确规定,但是它们的条约机构已经与非政府组织开展合作,并通过条约机构的程序规则或其它文件使这种关系更加正式化,或者有的虽然没有正式化的法律基础,但是在实践中允许非政府组织的积极参与。总之,在国际人权条约机构的实践中,它们已经与非政府组织已经建立起了制度化的联系,这是国际人权条约监督执行机制发展的必然结果。

  二、非政府组织与国际人权条约机构制度性联系的表现

  由于不同国际人权条约的差异性,非政府组织在诸多人权条约机构中的具体参与制度安排有所不同。总的来说,根据不同人权条约机构的程序规则,非政府组织在提交书面信息和材料、出席人权条约机构会议、跟进人权条约机构结论性意见以及为保密调查提供信息等方面都有具体的相关制度安排。

  (一)提交书面信息和材料的制度安排

  绝大部分人权条约机构在其程序规则中都规定了非政府组织等公民社会可向其提交正式的书面材料。同时,各人权条约机构委员会欢迎非政府组织在报告周期的任何时候提供有关条约事宜的额外材料,以便有效监督缔约国的条约实施情况。通常,非政府组织应在缔约国向人权机构提交国别报告之后及审议前提交材料。但是,在有关非政府组织提交书面材料的资格认证方面,各条约机构委员会的规定也不尽相同。经济、社会及文化权利委员会在其程序规则第69 条规定:“在经社理事会具有咨商地位的非政府组织才可以向委员会提交书面陈述,以促进公约所赋予的权利的充分实现。”这就意味着只有具有经社理事会咨商资格的非政府组织才能向该委员会提交书面材料,而且,这些书面材料会以所有的工作语言向所有的委员会成员散发,并作为讨论成员国报告时的正式材料之一。而那些没有经社理事会咨商资格的非政府组织要想提交书面材料必须要有一个具有经社理事会咨商资格的非政府组织的帮助才可以。禁止酷刑委员会的程序规则第62 条中也有类似的规定。但是,消除对妇女歧视委员会的程序规则既没有对提交材料的类型(书面或口头)和时间作出限制,也没有对非政府组织的资格作出明确的限制。但不管怎样,可以确定的是非政府组织对于委员会的来说是一个重要的消息源,在有些情况下,与来自政府部门的信息相比较,委员会更加相信来自非政府组织的调查资料以及相关信息,因为委员会认为,在一般的情况下,来自非政府组织的信息更加客观和真实,较少的受到政治性因素的干扰。

  (二)出席人权条约机构会议的制度安排

  根据相关人权条约机构的程序规则,非政府组织出席人权条约机构会议主要包括:作为观察员出席人权条约机构会议、向全体委员会或其委员口头陈述、参与审议国别报告等制度安排。一般来说,所有的条约机构都允许非政府组织作为观察员参加会议,但参加会议的资格必须提前向秘书处申请。例如《非政府组织执行联合国移徙工人公约指南》规定,允许非政府组织以观察员的身份参加移徙工人委员会所有公开的会议,2006 年后,甚至允许非政府组织在最后审议政府报告的会议中发言,以便提出最新的信息。尽管非政府组织不能参与委员会与国家之间的对话,但是大部分委员会在审议会期间或是审议会前的工作组会议中预留时间给非政府组织对其书面报告内容中的问题进行口头陈述。此外,一些人权条约机构或委员会经常邀请非政府组织的代表参加讨论成员国报告的公开会议。例如,《公民权利和政治权利国际公约》人权委员会1996 年在讨论尼日利亚提交的报告时,强调非政府组织的代表,无论是国际性的还是地方性的,都应该被授权参与到其中,并且应该提供给委员会相关之信息。

  (三)积极跟进人权条约机构的结论性意见的制度安排

  很多人权条约机构的程序规则规定,人权条约委员会的会议结束并通过相关结论性意见后,非政府组织可在国内层面开展后续行动以增进对有关建议的认识,并鼓励缔约国执行该结论性意见。首先,非政府组织加强与政府合作帮助其履行义务,或促进国内立法改革和政策制定,还可将相关委员会的结论性意见作为其行动计划或与政府之间对话的基础。其次,非政府组织积极监督特定国家的人权状况并在当地实施相关委员会结论性意见的措施。再次,非政府组织通过组织专题讨论、圆桌会议、研讨会、研习班,或者是翻译和刊发结论性意见、与国家人权机构和国内媒体合作等方式提高人们对委员会会议程序、缔约国有义务实施结论性意见、以及如何利用结论性意见完善国内人权状况等方面的认识。最后,非政府组织常常向条约委员会汇报国家政府实施结论性意见和建议的进展,并提供精准和有针对性的相关信息。

  (四)为保密调查提供信息的制度安排

  目前有四个条约机构,包括禁止酷刑委员会、消除对妇女歧视委员会、残疾人权利委员会和尚未成立的强迫失踪问题委员会,如果收到可靠信息证明缔约国有重大、严重或系统性侵犯人权行为,可展开保密调查。此时,非政府组织可向相关委员会提供材料以影响委员会是否进行保密调查的决定。多数保密调查均是通过非政府组织提交的信息而启动。例如,禁止酷刑委员会对巴西、埃及、墨西哥、秘鲁、塞尔维亚和黑山、斯里兰卡和土耳其进行的七个保密调查都是基于非政府组织提供的材料而启动的。

  除上述几种参与形式的制度安排外,非政府组织在所有人权条约委员会中享有观察员地位,还可出席主席年会及委员会间会议,或向一些人权条约机构提交个人或代替他人进行申诉等。事实证明,非政府组织参与国际人权条约机构的相关制度安排促进了人权条约的监督执行,成为开展具体人权指导活动非常有效的方法。

  三、非政府组织与国际人权条约机构制度性联系评价

  首先,非政府组织与联合国人权条约机构间的制度性联系受到重视。正如现任联合国人权事务高级专员纳瓦尼特姆·皮莱女士指出的那样,“非政府组织等民间社会活动者的贡献丰富了人权条约机构和特别程序等其他行之已久的人权机制独立专家的工作,他们的影响力和经验在人权理事会的行动中得到了体现。”为了帮助非政府组织等市民社会参与到人权监督执行机制中,联合国人权高级专员办事处于2006 年和2008 年先后出版和更新了《参与联合国人权事务:民间社会手册》,详细介绍了民间社会应当如何与各种各人权条约机构和机制进行互动。

  其次,非政府组织与联合国人权条约机构间的制度性联系程度相对较高。目前,多数人权条约委员会的议事规则和程序规则中都对非政府组织的参与进行了制度性安排,其中包括非政府组织可以出席条约委员会的各种会议、提交书面材料或进行口头陈述、参与缔约国报告的审议、为调查程序提供信息以及跟进人权条约机构的结论性意见等参与的形式和途径,而且在实践中各条约委员会也承认非政府组织以观察员的身份参与到委员会的各种会议中去。这些制度性安排为非政府组织参与国际人权法的监督执行机制提供了一定的法律基础,从而保证了非政府组织参与的确定性和稳定性。奈杰尔·罗德里认为,鉴于非政府组织在人权条约机构中的重要作用,应该确保其能够对国家的履约报告提出质疑的地位长期存在。

  再次,非政府组织与联合国人权条约机构间的制度性联系效果显著。近年来,非政府组织在人权条约机构中的制度安排的确促进了国际人权在国际和国内两个层面的尊重和保护。正如1993年维也纳国际人权机构的宣言中所称:“从本质上讲,非政府组织的积极合作行为能使人权机构以更为有效的方式发挥作用。它们在审查国家报告、为国际人机构提供信息、帮助散播信息以及促进国际人权机构建议的实施过程中扮演着重要角色。”

  最后,非政府组织参与联合国人权条约机构间的制度安排存在很多不足。很多人权条约委员会的程序规则缺乏统一性,导致非政府组织具体参与的形式、内容与程度的不一致,进而影响到非政府组织参与的效率。例如,当前只有禁止酷刑委员会、消除对妇女歧视委员会、残疾人权利委员会和强迫失踪问题委员会等四个人权条约机构明确规定,如果收到可靠信息证明缔约国有重大、严重或系统性侵犯人权行为,可展开保密调查,并允许非政府组织提供保密调查的信息,而其它条约机构并没有相关的规定。此外,如何保证非政府组织提供信息的客观性和可信性已经成为很多人权条约机构关切的问题。《儿童权利公约》及其条约委员会通过非政府组织联盟保证其能够受到来自非政府组织的较客观和可信的信息。但是,遗憾的是,并非所有的人权条约或条约机构对非政府组织提供信息途径作了类似的制度安排和规定。

  非政府组织在国际人权条约机构中发挥着越来越重要的作用,它们能为条约机构提供有用的文件或信息,帮助条约机构有效监督缔约国履行条约的义务,因此,人权条约机构应该考虑保证和加强非政府组织这些作用的发挥。近年来,人权条约机构的工作程序及工作方法成为联合国整体改革的一个重要议题。随着国际人权条约机构改革进程发展,有关加强非政府组织与人权条约机构制度性联系的改革也被提出。在2004 年人权条约机构第三次内部委员会上,会议主席报告建议对非政府组织参与条约机构的形式进行改革,并要求联合国秘书长准备一个有关非政府组织在条约机构中实践的报告,以便进行讨论。但是,由于后来联合国人权理事会的建立和发展,人权条约机构的相关改革,包括非政府组织参与的制度安排的完善等都被搁置一边。

  四、结论

  从根本上讲,非政府组织能否进一步参与国际人权条约监督执行机制的空间取决于主权国家的意志,同时受到传统国家间政治和世界政治之间博弈结果的影响。事实上,我们应该能够清楚的认识到非政府组织参与国际人权条约监督执行机制的底线,就如同非政府组织参与国际立法的限度那样:无论如何,非政府组织不可能和缔约国取得相同的地位,享有并承担相同的权利和义务,获得相同的法律制度安排,而非政府组织始终只能以一种辅助的身份参与到国际人权监督执行机制。

  尽管当前非政府组织参与人权条约机构的制度安排面临诸多问题,但是,随着非政府组织参与国际人权保护实践的发展,非政府组织与国际人权条约机构间的制度性联系形式和内容将会越来越优化和完善。

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