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浅谈1923 年《中华民国宪法》

作者:2016-12-29 16:32文章来源:未知
  一、1923 年宪法下的公民权利
  近代宪法的实质内容主要包括两部分即公民基本权利的保障和国家统治机构及其权限划分。从公民基本权利角度看,1923年宪法采取列举式和概括式来规定公民的基本权利义务,赋予了公民较大的权利,但“非依法律,不受限制”的权利限制性条款却只对限制的形式而未对原因和程序做相关规定,是对公民权利的侵犯。对于国家机构的权限划分,学界多认为1923 年宪法规定的政府体制为内阁制,但通过对宪法条款的分析发现其政府体制为带有内阁制和总统制的混合政体。该宪法规定公民享有平等权、人身权利(包括不受非法逮捕、监禁、审问和处罚,住宅不受非法侵入和搜索通信秘密不受侵犯,选择住居及职业自由)、政治权利(选举权与被选举权、言论、著作及刊行自由、集会、结社自由、从事公职权利)、宗教信仰自由、财产权、诉权、请愿权。
  在法条列举的权利中,有关人身权利,政治权利中的言论、著作、刊行、集会、结社自由,宗教信仰自由这些人类最基本的权利的条款都附加了“非依法律,不受限制”的条文。“非依法律,不受限制”可以防止行政权力对公民基本权利的干涉,即政府不能通过制定行政法规和部门规章来限制公民的基本权利。在权力分立的国家中,行政权最具扩张性,也和公民的生活联系最为密切,通过对政府的行政立法权划定范围能够更好的保护公民的基本权利。宪法是国家的根本大法,该宪法第108 条规定法律与宪法抵触者无效,可知宪法条文具有最高的法律效力。但“非依法律,不受限制”实际上赋予了议会制定相关法律以限制公民基本权利的立法权,即议会可以通过低位阶的法律随意更改公民的基本权利,使宪法对公民基本权利的保障流于形式。美国著名人权学家路易斯·亨金曾指出:“一般认为, 人权是“基本”的。这意味着人权是重要的,生命、尊严和其它重要的人类价值都依赖于人权;而不意味着人权是“绝对的”, 在任何条件下为了任何目的都不得剥夺人权⋯⋯如果人权不轻易的服从公众关心的事情, 那么, 若与人权相对的社会利益足够重要, 在特定条件下,在有限的时间内,为了有限目的,在非此不可的一定程度上,可以牺牲人权。” 因此对权利进行限制是必要的,各国宪法文本中也都有相关法律条文,《中华民国临时约法》第15 条也做了相应规定“本章所载人民之权利,有认为增进公益,维持治安,或非常紧急必要时,得依法律限制之”。但对公民基本权利的限制必须要有合法的形式,适当的原因,并通过正当的程序来实现,缺少其中任何一项都会造成公民基本权利保障的流于形式。而“非依法律,不受限制”只是对限制公民基本权利的表现形式做了相关规定,对原因和程序都未做特殊规定。
  对于法条未列举的权利,1923 年《宪法》采用第14 条规定:凡中华民国人民之自由权,除本章规定外,凡无背于宪政原则者皆承认之。1923 年宪法属于刚性宪法,对制宪机关和修宪程序都有专门规定,但社会是不断发展变化的,采用列举的方法无法穷尽公民的所有权利,因此设立了此公民基本权利的保留条款。此条款是在《天坛宪草》修正的过程中首次增加的,但1919 年徐世昌上台后制定的《中华民国宪法草案》中删除了这一条款,而1923 年宪法又重新增加了这一条款。这一反复的过程也可以看出当时立法者对公民基本权利的看法经过了一个不断发展的过程,《中华民国宪法草案说明书》中指出“国民之于国家,一方有受国法保护之权利,一方有服从国权之义务。国民既不能离国家而独立,而需受保护于法律范围之下。故国民所享之自由,恒以法律所许可者为限,或以法律所不禁止者为限。越乎法律之外,而求自由,则法律即不能为之保障。法律不为保障者,非真自由也。”这种观点实际上受传统中国法律对权利观点影响,传统中国是义务本位的国家,人民认为权利是统治者所赋予的而非天生就享有的,因此中国没有天赋人权的观念,人们对于权利的认识更多的是从统治者的意志中去寻找。而此法条规定“凡无背于宪政原则者,皆承认之”给了该宪法上未指出的其它公民权利以宪法上的依据,在当时无疑是有十分重要的进步意义。
  同时从“凡无背于宪政原则者,皆承认之”我们可以看出该法条赋予了宪政原则以人权保障功能上的法律依据。宪政最基本的两个原则即人权保障和有限政府,建立有限政府的目的是保障人权,因此在宪法中把这一抽象的原则和具体的法律条文结合起来可以扩展宪法保障权利的范围。1923 年宪法在分权制衡原则的指导下,把国家权力横向分为立法权、行政权、司法权,在“国权”和“地方制度”两章中又对权力进行纵向划分,通过划定权力界限,防止任何权力机关集权从而实现人权保障的功能。但“宪法之规定尽管细密,如果没有适当的制度确保其规范效力之实现,则再精密的规范设计,只为美丽的宣言。”因此除了对权力进行合理配置外,还需要建立违宪审查制度来充当“宪法维护者”的角色,审查权力机关的行为是否违宪,宣布违宪行为无效,以此更好的实现人权保障的功能。而1923 年宪法虽然对权力进行了横向和纵向的配置,但对违宪审查制度却没有予以规定,尽管如此,总体来说,1923 年宪法延续了自《临时约法》以来对公民基本权利条款的规定,并通过公民基本权利保留条款为保障未列举的公民基本权利提供了宪法依据,体现了基本人权原则。
  二、1923 年宪法下的政府体制
  对于1923 年宪法规定的政府体制,学界大多认为是责任内阁制。判断政府体制是否为责任内阁制主要从两个方面去区分:
  (1)元首与内阁的关系。在责任内阁制,国家元首是处于“统而不治”的状态,内阁才是政府中的决策机构。
  (2)政府与议会的关系。议会可以对内阁提出不信任案,而内阁针对议会提的不信任案可以提请国家元首解散议会来与之相抗衡。从这两个角度看,1923 年宪法规定的政府体制并非严格意义上的责任内阁制而是带有总统制特征的混合性政府体制。首先,从元首与内阁的关系看,1923 年宪法规定下的总统既是国家元首,同时又是政府首脑。宪法赋予了总统公布并监督法律执行权、人事任免权、武装统帅权、宣战权、缔结条约权、宣布戒严权、宣告免刑减刑及复权、停止国会会议权、解散众议院权、要求国会对其议定法律案及其它决议案进行复议的权力。因此宪法规定下的总统兼具总统制和议会制下政府首脑所具有的权力,是享有实权的国家机构而并非责任内阁制下的虚位元首。但同时该宪法又规定“国务员赞襄大总统,对于众议院负责任。大总统所发命令及其他关系国务之文书,非经国务员之副署,不生效力;但任免国务总理,不在此限”,这符合责任内阁制中内阁是政府行政领导核心的特点。但由于该宪法只规定了政府可对国务员提不信任案,对总统却未作出相应规定,因此当发生政府集体性政治事件时,往往是由内阁而非总统承担政治责任即内阁被迫倒阁而总统却未受影响。而且法条规定“大总统任命文武官吏”因此即使国务员有副署权但总统可以凭借其人事任免权选择“听话”的国务员,事实上袁世凯在迫使国务总理唐绍仪辞职后就是凭借手中的人事任免权来实现对内阁的操纵。其次,从政府与议会的关系看。该宪法第45 条规定“两院议员不得兼任文武官吏”。
  在议会内阁制国家中,内阁通常是由议会中占多数席位的政党组织而成,所以政府成员往往又是议会议员,而在总统制国家中,国会议员不能兼任国家其它公职,政府和议会是相对独立的两个机构。因此从第45 条看,1923 年宪法中的议会和内阁的关系相对独立。从国会和内阁的关系,议会可以对国务员提不信任案,但没有规定议员在什么时候情况下可以提不信任案,不信任案的通过只需列席议员过半数同意即可。除了提不信任案,议员还可以弹劾内阁成员。二者的区别在于弹劾是针对单个的内阁成员,而不信任案则是针对整个内阁,内阁成员被弹劾往往会被辞退公职但并不影响整个内阁的运作,而不信任案则可能导致整个内阁被倒阁,因此在议会制国家中,一般会区分弹劾与不信任案。而在中国由于未对二者进行区分,国会议员往往会把对内阁成员的弹劾等同于不信任案来使用。再加上中国政党政治发展的不成熟,内阁无法象英国内阁一样通过政党纪律来约束议会议员的行为,使得内阁时时处于不稳定的状态。如前所言在责任内阁制国家中,面对国会的不信任案,内阁往往通过提请国家元首解散议会来与之相抗衡,但根据1923 年宪法规定总统解散众议院需经参议院的同意。而由于参议院和众议院二者间除了产生方式不同,宪法未对二者作出区分,因此参议院若为保持国会的一致性拒绝总统解散众议院的请求,则内阁就无法与议会抗衡而只能集体辞职。
  三、结语
  1923 年直系军阀首领曹锟在暴力逼走大总统黎元洪后,为了为其上台寻找合法性依据,以明其正统地位,在三天之内快速地完成了宪法草案的二读与三读程序,并在10 月10 日就任大总统一职之日公布了《中华民国宪法》。这部宪法的颁布依靠于以曹锟为首的军事力量的推动,随着曹锟1924 年的下台,这部在形式只存在了一年多的宪法也淡出人们的视野。但1923 年宪法从起草到公布历经了十一年之久,其制定的过程也是人们在北洋军阀军事力量的统治下为孜孜不断追求宪政的过程。而且从内容上看,1923 年宪法赋予了公民较大的权利,对公民基本权利的保留条款也作了相关规定,在国会、总统与内阁关系上也做了积极探索,虽然还存在很多问题,但仍体现了保障公民基本权利和限制国家权力的宪政理念,不失为一部较为完备的宪法。
 

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