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谈政府责任与追究制度的发展及要求

作者:2015-06-12 10:20文章来源:未知

  建设法治政府、责任政府、廉洁政府、服务型政府是我国政府改革的重要目标,尤其是进入21世纪以来,成为政府职能转变和行政体制改革的重要内容和组成部分。确保政府依法行使行政权力、避免行政权力违法滥用,权力行使必须有相应的责任制约,真正做到权责一致。这是坚持依法行政、建设法治政府的重要保障和前提条件。我们要建设的法治政府是以政府责任和人民权利为核心的政府。党的十八届四中全会在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中围绕着依法治国总目标和加快建设法治政府的目标,对政府责任的制度有了新的发展。这也是从政府改革领域切入推进依法治国的关键举措。当然,这些责任制度的完善及落实到位还需要一些相关配套要求。

  一、要求政府组织责任的法定化

  上世纪80年代以来,多次国务院机构改革都提出“三定方案”要求,即定职能、定机构、定编制。具体就是在转变政府职能基础上,确定相应的政府机构和人员编制,同时解决人的问题。地方政府的三定方案是按照省级机构改革的要求来编制的。可见,政府职能和机构主要是以行政性方式确定。到2008年国务院机构改革时提出的是“三定规定”,即主要职责、内设机构和人员编制规定,虽然与三定方案相比,在用词上出现了调整与变化,是具有法律效力的规范性文件,但也不是具有强制性和严格的法律规定。政府职责、机构与编制的规定还没有摆脱行政主导的轨道。

  政府职能的履行意味着公共权力的行使,而责任与权力是一对孪生兄弟,行使一定权力必须承担相应责任。责任和权力的统一意味着一个政府部门或职位,行使多大权力,就该承担多大责任,而且责任要专门化。当然,责任和权力二者的统一,并不是平均用力,责任还是第一位的,履行职责是政府机关及其人员的义务,同时又离不开一定的权力为基础。

  党的十八届四中全会通过的决定中,提出政府建设和发展的基本目标是,“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”围绕着具有此种内涵的法治政府建设,必须对作为行政法治主体的政府组织提出从职能到责任的一系列法定化要求。对于政府组织责任的新发展主要体现在两方面。第一,从行政性确定三定方案或三定规定,扩展增加了责任的法定化。这是在原来“三定”基础上,强调了政府行使权力必须对应相应的责任。以前政府机构改革一直强调的是定职能、定机构、定编制,而且是国务院的行政要求。在此基础上,十八届四中全会提出了用法律规定机构、职能、权限、程序、责任,推进行政组织“责任法定化”。这还涉及到进一步修订国务院组织法,重要的是理顺职责和职权关系。责任的法定化是追究惩治失职、渎职等违法行政行为的前提和根据。责任法定化还直接利于解决政府运行中长期存在的责任不清、重权轻责、权责脱节等问题,以法律力量驱动真正把责任行政落实到位。第二,对于和责任相对应的权力,规定行政机关不得设定法外权力。运用权力清单制度来明确政府应该履行的法定权力。就不同层级政府而言,把中央政府、省级政府和地方政府的事权进一步明确用法律确定下来。权力清单列出了政府应该履行的权力和职责,在这些清单之外的权力,政府无权行使,否则就应受到相关法律法规的惩罚。

  依法治国首先是依宪治国,尤其要根据宪法确定行政机关责任。我国宪法中明确了政府作为国家行政机关的法定权限与职责,这是设定政府基本权力的根本依据。政府的职责和责任法定化之后,违背了这些法定职责,就应当受到责任追究与惩罚。但这里还要解决好的一个前提问题是,政府的哪些职责和责任应按照哪些法律来界定和规定,特别是针对不同层级的政府而言,这是确定权力清单制度首先要解决的一个问题。同时,还涉及到对一些法律法规的清理,如果按照那些已经需要修订的或者失效的法律法规来确定的政府权力和责任,就会给经济社会发展和人民群众的根本利益带来重大损害。所以,政府职能和责任的法定化还需要系列配套的改革举措,尤其是从法律依据这个源头上去推动这个链条的完善。

  二、建立重大决策法定程序和终身责任追究制度

  在政府管理过程中,公共决策是最重要的环节之一。监督政府公共决策权力运行成为防止权力失控和决策失误的重要保障。对政府决策责任追究,是实现政府决策科学化、民主化的一个重要内容。但是,在实行对错误决策的责任追究机制上,以前提出的多数还是追究责任的原则,“要按照‘谁决策、谁负责’的原则,建立并落实决策责任制度,对超越权限、违反程序决策造成重大损失的,要严肃追究决策者的责任。”具体还有一些辅助性决策程序作为保障,例如决策中的专家咨询、社会公示和听证等程序,以增强决策的科学化民主化,减少决策失误。但这些程序并不具有法定的强制性,地方政府可以自由裁量。

  十八届四中全会中对于政府决策责任制度建设,有了更进一步发展,提出了更为详细的健全依法决策机制的要求,其中最关键的是两点。

  第一,把决策中一些具有选择性的或者政府在决策中可以自由裁量的一些环节给法定化了,成为决策的法定程序。“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”,这是依法决策的一个重要依据和要求。在已有政府公共决策的实践中,不同的地方政府选取不同的决策制定环节,对于公众参与、风险评估、合法性审查等环节,被许多地方政府当成可有可无的环节,存在很大的自由裁量权,严重影响了公共决策的科学性与合法性。当把上述环节作为政府决策的必经法定程序之后,就把政府决策纳入法定规定,减少和避免随意性和主观性决策导致的重大损失。

  第二,发展了对政府决策失误的责任追究机制,提出了“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。这对决策权力的依法行使是更严格制约,以此预防决策权的违法滥用导致的重大决策损失。这是对政府决策责任追究制度的一个重要发展,因为以前提出的多数是简单的责任追究,而且没有提到过“终身责任追究”和“责任倒查”的制度建设。建立这一制度后,就从时间链条上解决了那些为追求政绩或当前利益而不考虑长期决策效果而导致严重失误的决策问题,尤其是那些短命决策和拍脑袋决策。按照“终身责任追究”和“责任倒查”,离任或退休的决策领导者当事人也难以脱离法律的追究,从而能够把决策权力与决策责任真正统一起来。

  但是,要实现这一责任追究机制,还必须解决好集体决策和个人负责之间的关系。“各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。要明确哪些问题应当由集体讨论,哪些问题应当由个人负责。”这种相结合的领导责任制度,要求制定决策时严格遵守少数服从多数的原则,同时把作出的决定和具体任务分给专人具体负责,必须有专人承担相应的责任。“各级都要严格实行集体领导与个人分工负责相结合,出了问题要分清责任,不能拿‘经过集体讨论决定’等理由来搪塞应负的责任,要按照责任制予以追究。”个人负责是更重要的一方面,否则集体负责就会蜕变成无人负责。

  对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的,严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。这还需要决策之后的签字制度以及决策投票和发表意见的记录制度,这些是实行责任倒查的重要前提。例如,某地方政府的一项较大决策失误导致了严重损失,当时在最终决策时,投票反对和签字表示反对意见的官员或政府人员,应当从轻或不受惩罚;当时表示赞同并签字的,应当受到较重的惩罚。因此,决策责任的终身追究和责任倒查制度还需要更为细节的设计。

  三、推进落实和发展行政执法责任制

  政府是国家权力机关的执行机关,作为执法主体,对其执法犯法、徇私枉法等各种行为和问题都要给予责任追究。关于行政执法对应的法律责任,党的十五大报告中只提到了一切政府机关都必须依法行政,“实行执法责任制和评议考核制”,还有“实行行政执法责任制、过错追究制和评议考核制”,都没有具体要求。为了在行政执法体制上规范政府执法行为,提出继续深化行政执法体制改革,“加快建立权责明确、行为规范的行政执法体制,保证各级行政管理机关及其工作人员严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责。”但是,只有真正做到了依法行政和依法执法,才有可能建设成为对人民负责的、人民群众满意的政府。

  十八届四中全会决定对政府的依法执法提出了更为细化的要求,专门强调了深化执法体制改革和严格规范公正文明执法。其中包括严格执法责任,全面落实行政执法责任制,严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制,加强执法监督。严格依法惩治那些执法犯法的腐败现象,真正确保一切行政机关都做到依法行政。为了确保执法责任的落实,有两大重要方面。

  一方面,行政执法前的执法体制改革,明确不同层次执法主体的执法范围、具体职责等。近年来,不少地方食品、药品和环保等安全隐患和安全事故突出,一些地方重特大安全生产事故频发,给人民群众生命财产造成重大损害。其中重要原因之一是市场监管的执法体制和执法责任得不到严厉追究。一个关键举措是推进综合执法,包括不同领域、不同部门之间的综合执法,这些都是以明晰的执法权限和范围为基础的。在体制机制上实现综合执法,对于执法机构和人员队伍设置如何进行相应改革,是一个需要同时解决的现实问题,否则会导致机构与体制的脱节。另有一个重要举措是实现行政执法与刑事司法的配套衔接体制,尤其是在案件查处办理过程中,与公、检、法机关执法的配套衔接,实现依法执法和避免贪赃枉法等执法犯法行为。

  另一方面,严格按照法定程序执法,加强执法后的责任追究机制。“全面落实行政执法责任制,严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制”。其中,每一项执法,从行政征收、行政许可、行政处罚、行政强制,到行政检查等执法行为,都要有完善的执法程序,并且建立执法全过程记录制度。执法的全记录是判断法执法或者执法犯法的重要依据,因此,这种记录和档案对约束严格依法执法行为是极其重要的。

  行政执法是政府依法履行管理职能的基本形式和经常性工作,对各种违法行为都要依法追究责任,减少和杜绝侵害群众合法权益的事情发生。研究解决违法成本低、守法成本高的问题,依法严肃查处各种违法行为,规范行政权力,严格行政责任,全面推进行政部门依法行政。各级政府都要维护宪法和法律尊严,认真贯彻依法治国基本方略,提高依法行政和依法执法能力。加强执法监督,坚决排除对执法活动的干预,防止和克服地方和部门保护主义。在新的全面深化改革的发展时期,从中央到地方各级政府的管理理念、管理方式、执法方式,都必须有一个重大转变。实现权力主体和和责任主体的明晰化与责任追究到位,从源头上解决多头执法、重复执法、交叉执法的问题。只有实行这种严格的执法责任制度,才能增强政府的执行力和公信力,逐步实现法治政府的目标。

  四、完善对行政权力的责任追究与问责机制

  完善对违法滥用行政权力行为的责任追究机制,需要加强对行政权力的系统化监督和制约。为了克服腐败现象发生,毛泽东同志强调了让人民监督政府的重要思想,他说:“只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈,只有人人起来负责,才不会人亡政息。”[8]这是毛泽东同志通过对中外历史的认真考察分析,得出的历史性结论。如果缺少了对行使权力的监督制约,缺少了对责任的追究,全部的责任制度都将失去约束力而落空。要求政府和干部树立法治观念,权力为人民行使、受人民监督,明确了的责任分工,决不能互相推诿,否则就要追究失职者的责任。

  在上述行政权力监督思想基础上,党的十八届四中全会专门提出要建设更为全面的行政权力监督体系,“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设,努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系,增强监督合力和实效。”为此,各级政府机关和行政人员要真正树立起依法行政的法治观念,正确认识自己的权力来源,行使权力必须受到监督,同时负起相应责任,违法要受到严厉追究。但是,这种行政权力监督体系的健全和取得实效,要求每一种对行政权力的监督都用更为具体的制度来保障,这也是当前加强行政权力监督和追究的难点所在。就人大监督而言,确保宪法中规定的人大监督权的根本性落实,把宪法规定具体化为可操作性的制度,维护国家宪法法律尊严。就党内监督而言,就要在对干部行使权力进行全方位、全过程监督基础上,加强对当前腐败多发领域、关键的权力领域和环节上的监督。就社会监督而言,当前特别需要强调的是如何把网络监督和舆论监督纳入体制内,与体制内已有的监督机制实现有效对接。

  行政权力的监督机制,是加强权力监督在行政领域的细化与可操作化。要依据宪法加强人大对政府行政权力的监督,这与加强宪法实施和宪法监督的要求是一致的。还有对行政权力的司法监督、通过司法权力的相对独立性对行政权力加以限制,探索建立检察机关提起公益诉讼制度,检察机关发现行政机关违法行使职权或者不作为,要提出建议并督促其纠正,从而发挥监督制约行政权力的作用。

  建立健全行政问责制,努力建设责任政府,是对行政权力进行追究和问责的直接的制度。用强制手段严格追究责任,是责任制度的核心内容。例如,2006年国务院政府工作报告中提出过,建立健全行政问责制,提高政府执行力和公信力。在全面深化改革的新时期,要实现经济社会转型和政府改革的多重目标,离不开政府的责任行政,以及通过问责制度加强对政府权力监督和责任追究。

  在依法治国方略下坚持依法行政,必须“完善纠错问责机制,健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。”这是在行政权力制约和责任追究领域以及问责机制上的进一步完善。但实际问题是,如何落实这些问责机制,实现对任何违法行为和滥用权力、失职渎职等行为进行责任追究的常态化,而不是如以前刮起的那场“问责风暴”一样的“运动式”问责。为此,就要把各种问责方式、责任追究形式、应受到的惩罚、问责的具体执行环节等各项流程加以程序化、法治化,这也是依法治国和依法行政的根本要求。结合已有涉及到问责规定的法律和党内法规,如2004年中共中央批准实施的《党政领导干部辞职暂行规定》,计划制定统一的《政府及官员问责法》,着力解决问责的实体性与程序性问题,使问责制度具备合法性与相对稳定性。同时,还要注意新的问责法律法规的制定要与现有法律法规、党纪规定等的衔接与配套,从而保证问责制度的完整性与可持续性。

  除了问责制度的原则性和法治化要求,还有一些具体的责任追究制度的创新。以前政府多次强调的是落实和追究安全生产的责任、社会治安领域的责任等,现在增加了强调环境领域的责任及其追究,这也是全面深化改革和经济转型升级面临新的挑战和新任务的现实需求。例如,要建立在环境领域的责任追究制度。用严格的法律制度保护生态环境,强化生产者环境保护的法律责任,大幅度提高其违法成本。

  没有责任追究就几乎等同于权力不受制约和约束,违法行使权力或滥用权力之后就得不到惩治,这与依法治国和依法行政的方向是背道而驰的。因此,对于政府领域责任制度的发展和完善,是实现依法治国总目标和建设法治政府目标的根本前提和保障。邓小平同志向来重视制度的作用,他指出:“组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”因此,建立和完善政府责任追究制度,对于实现依法行政和建设法治政府的目标至关重要。

  当然,这些责任制度和责任追究制度的新举措和新发展,要在政府的依法行政和推进依法治国目标上发挥出应有的效益,关键还在于这些责任制度的落实到位。否则,损失的不仅仅是政府的公信力和对人民根本权利的忽视,而且还会削弱人民对法治中国、法治政府、法治社会一体建设的信心,甚至是对党的执政能力的怀疑。因此,第一,要把这些新发展的责任制度进一步加以细化,使之具有可操作性。第二,要保障这些责任制度以及对政府及其部门和相关人员的责任追究落到实处。第三,还需要一些责任制度的细节的补充。例如,没有说明对行政公开领域违反相关法律法规而进行的责任追究,这一点今后需要完善。尤其是在大数据时代背景下,特别需要不同政府部门之间在履行职能、行使权力和行政执法过程中的信息共享与协作,这对政府信息公开提出了更高的要求,也是对信息公开权力行使的更严格监督,否则必须以责任追究来保障。总之,根本目的是通过责任追究来平衡和制约政府权力的依法行使,以权力和责任的真正统一化来实现法治政府的目标。

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