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浅析从社会管理创新角度看城市管理领域相对集中行政处罚权制度的完善和发展

作者:2016-12-29 16:28文章来源:未知
  一、当前我国城市管理领域相对集中行政处罚权制度存在的主要问题
  1.执法理念和观念滞后。有的地方重管理轻服务,有的地方只重经济增长不顾生态坏境平衡,有的地方只讲实体不讲程序,有的地方只讲权力不讲责任,有的地方只讲强权压制,不尊重行政相对人的人格尊严以及实体权利、程序权利,简单粗暴执法,野蛮执法,认为只有强制手段才是最能解决实际问题的办法,现在工作开展得不顺利,是因为力度还不够。有的地方执法中只强调单方行政,不讲合作协商,排斥行政相对人的参与,不听取行政相对人的陈述申辩,不依法实施听证,侵害公民合法权益。一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄。这些问题在一定程度上损害了人民群众的利益和政府的形象,妨碍了经济社会的全面发展。
  2.缺乏中央层次的专门统一法律法规。目前,在中央层面,没有一部专门的相对集中行政处罚权法律或者行政法规。有的同志认为,由于缺乏专门的城市管理综合行政执法法律或者行政法规,城管执法人员在执法时只能依据国办发[2000]63号文件、国发[2002]17号文件等国务院文件以及一些部门规章和地方性规定,仍然感到底气不足,是“借法执法”,甚至是不合法的。近几年来,不少全国人大代表、全国政协委员和学者多次就城管立法问题提出建议、提案。他们认为,在研究各地制定的地方性法规和地方政府规章的基础上,国家层面应当尽快就推行相对集中行政处罚权工作制定单行法律、行政法规,就城管执法体制机制、执法主体和人员、执法程序、执法监督和保障等进行统一规定,以增强城管行政执法的规范性、协调性、严肃性和权威性。
  二、社会管理创新的发展趋势
  目前,虽已经初步形成了中国特色社会主义社会管理体制,但需要顺应新形势,进一步加强和创新社会管理,提高社会管理科学化水平,进一步形成与社会主义市场经济、民主政治、先进文化相适应的社会管理体系。当前,社会管理创新发展的趋势是:
  1.社会管理理念趋向强调人本理念、服务理念、法治理念。人本主义管理观念是20世纪80年代以来风靡全球的一种新型社会管理理念,它的核心在于尊重人、关心人,满足人的合理需要。当前,我国社会管理理念正在由片面强调强制管理、单方管理等观念向以人为本、服务为先、依法管理理念转变。各级行政执法机关必须坚持人民主体地位,把人民满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点,充分尊重人、理解人、关心人,寓管理于服务之中,努力实现管理与服务的有机统一。同时,中国特色社会主义法律体系已经形成,全党全国致力于全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家的新形势下,加强和创新社会管理,必须牢固树立依法管理的理念,加强社会管理领域立法、执法工作,使各项社会管理工作有法可依、有法必依。
  2.社会管理方式趋向多方参与、共同治理,统筹兼顾、协商协调,关口前移、源头治理。上世纪80年代,随着经济全球化和政治民主化浪潮的兴起,“公共治理”、“善治”等理论产生,提出了多元的、民主的、参与的和合作的公共治理模式,强调国家与公民社会的互动合作,其实质是公共利益最大化的社会管理过程。传统的社会管理特征之一是简单地强调社会控制和政府单一地分配社会资源,现代社会管理发展过程中,人们深刻地认识到,政府可以把更多的职能以多种形式下放给非政府、非盈利性组织承担。一方面要不断提高政府的社会管理能力和成效,另一方面要不断增强社会自我管理能力。随着新的社会阶层出现,社会利益主体多元化。当前的社会问题大多属于利益诉求,必须统筹兼顾,尽可能通过平等的沟通、协商、协调、引导等办法进行社会管理。构建源头治理、动态协调、应急处置相互衔接、相互支撑的新机制,最大限度地使社会矛盾不累积、不激化。
  三、从社会管理创新的角度看我国城市管理领域相对集中行政处罚权制度的改进
  1.顺应时代潮流,倡导人本、服务、法治理念。坚持人本理念,就是城管行政执法机关在实施城管行政执法活动过程中,应当积极增进公民权益,尊重和保障城管行政相对人的实体权利、程序权利,扩大公众参与,充分听取社会公众的意见和建议,与城管行政相对人沟通与合作,采取人性化执法、柔性执法、文明执法方式,侵害公民权益应当依法给予补偿、赔偿。坚持法治理念,就是城管行政执法机关应当尊重和保障人权,坚持依法城管行政、合理城管行政、程序正当、廉洁高效、诚实信用、权责一致,追求公平正义和社会效益,追求形式法治和实质法治的统一。坚持服务理念,城管行政执法应当进行成本和效益核算,遵守法定时限,积极履行法定职责,提高城管行政执法效能,追求合理的经济和社会效益均衡,致力于提供更加便捷、优质、高效的服务。
  2.重新配置行政权力,科学设定城管职能。社会管理创新要求完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,为此,有必要重新科学合理划分城管职能。国发[2002]17号文件明确规定,实行相对集中行政处罚权的领域,原则上是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出,严重影响执法效率和政府形象的领域,这是确定城管职责范围的核心标准。在此基础上,对于公民、法人和其他组织能够自主解决的,市场竞争机制能够调节的,行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项,除法律另有规定的外,就不要通过城管去解决。要综合考虑市场机制和社会自治的成熟程度,对城市管理和综合执法范围作动态调整,有序推进城管的社会化和市场化进程,通过推行城管公共服务外包、政府购买公共服务、公共服务民营化等方式,提高城管效益。充分发挥城市社区的作用,分担公共治理的职责。同时,要综合考虑城市管理的法定性、公共性、关联性和效率性等因素,遵循规划、建设和管理相互协调发展的原则,适应行政决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的发展趋势,有加有减,合理确定城市管理执法范围。要上下协同,优化上下职能配置。有的地方市局在对区局的关系上提出用“两把刀加两把米”来协调,“两把刀”就是目标考核、人事安排。“两把米”就是专项经费、业务指导。
  要统分结合,在强化高位协调的同时,下移城管执法重心。按照城市管理“两级政府、三级管理、四级网络”的管理体系要求,在强化市政府对城市管理高位协调的基础上,逐步建立“统一领导、分级负责、条块结合、以块为主”的城市管理格局,原则上层级较高的部门主要侧重于政策研究、监督指导和重大执法活动的协调,具体的执法活动主要由基层执法队伍承担。要优化建设、管理与执法的关系,从源头减少城管执法面临的困难和问题。当前,许多地方城市管理公共设施投入不足,集贸市场、停车场、修车洗车点、废旧物品回收站、垃圾处理厂等公共设施的规划不尽合理,增加了城市管理工作难度,从源头上带来了城市社会管理的矛盾。另外,城市管理与其他行政执法部门信息联络不畅、资源不能共享,相关公安保障机制不够完善,城管执法人员的人身和财产安全隐患问题仍然比较突出,城管执法装备常态更新机制尚未建立起来,对有关行政机关行使的审批权,该取消的未取消,该行使审批权的不积极履行职责等,都导致城管执法作为管理下游面临许多矛盾。此外,对于目前行政机关内设或者下设的各类技术检测、检验、检疫机构,要创造条件将这类机构从有关行政机关中逐步剥离出来,面向社会广泛提供技术服务。
 

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