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雍正朝官员处分程序

作者:2016-08-18 13:53文章来源:未知

  一、吏部对官员处分的初议与皇帝的最终裁定

  处分是清政府对违制违纪官员实施的一项行政制裁。迨及雍正朝,由于封建专制、皇权独揽的影响,处分不是一次议定,而是两次议定,初次由吏部,二次为皇帝。

  (一)吏部对官员处分的初议

  清制,官员因过失或违纪,被科道官员或督抚参劾之后,必须交予吏部首先来议定其处分。当时交部议处的官员,分特旨、参奏、陈请等情况。轻者称之为察议,重者称之为议处,再重者称为严加议处。官员应给何处分,由吏部按照《处分则例》之条目予以拟议;如例无正条则引律,律无正条则比议,无可比则酌议。吏部对官员的初步拟议,必须保证公平公正合例。因“各部议处议罪之案,尤为朝廷进退黜陟所关”,大批官员的仕途生涯亦系于此。

  吏部初议官员处分时,须遵循一定原则:

  第一,从一从重原则。一般而言,吏部议处之案,官员事仅一件 “只就一任内处分”。如身兼数任,“遇同案处分,止以一任议处”,这是从一原则。如官员有犯“一事有两罪名相因而致者,从重议处,余皆分别察议”,这是从重原则。

  第二,不得擅用“加倍”字样,坚持过错与处分相适应的原则。雍正四年,雍正帝复用了一批被参官员,为警示他们,雍正帝提出如果其复用后仍敢贪酷不法,要“加倍”治罪。但是,这种“加倍”只许皇帝临时使用。吏部在议处官员时,即使面临有的官员违纪犯法,情罪重大,应从重定拟,但也不可擅用“加倍”字样。相反的,其议处必须与官员违制违纪行为的事实、性质、情由、官场危害程度相当,即过罚相当或罚当其过。因为在封建专制下,“‘加倍’二字,非臣工所可擅定”。

  第三,原任处分依情罪轻重议定的原则。许多官员议处之案多系本任,也有年久而后发觉,本官已经升迁,此种情况仍需议处。初期规定,如果是地方州县官升至道府,京中司官升至堂官,其原任内应行议处事件,仍按照原任品级处分。可见,不管情罪轻重,只按原职议处。迨及雍正十年重定:“如系贪赃、酷刑、营私作弊等案情罪重大者,俱仍应于原任内议以降调。其余一切寻常诖误事件,情罪尚轻者,俱于现任内议以降调。”调整为按照官员所犯情罪轻重,区别原任和现任品级处分。

  吏部在坚持这几项原则的基础之上,将违制违纪官员的处分分为三类:罚俸,有一月、二月、三月、六月、九月、一年、二年七等;降级,有从降一级到降五级五等,从降一级留任到降五级留任五等;革职,有几种情况,凡是降调而加级不足的要议以革职;凡是情罪重的要议以革职;革职允许将功补过,还可留任。吏部在确定官员处分等级时候,亦须遵循一定原则。凡需严加议处的官员,要加议。但只能在本等内加议,不能越等。如降级留任的官员不加至降调,降调的不加至革职。参奏、陈请改为察议后,则减议。可以在革职、降三级调用、降二级调用、降一级调用、降一级留任、罚俸一年、罚俸九月、罚俸六月、罚俸三月这九等中递减。此外,兼任官、借补官、出师官、候补官、宗室官、土官等特殊官员,其处分与其他官员有所不同,可视情况予以减等。

  (二)皇帝对吏部初议的最终裁定

  吏部拟议之后,由吏部尚书向上呈报,皇帝做出最终裁决,称之为定议。雍正帝裁决部议,一般有三种情况。

  第一,照准吏部所议。

  吏部拟议结果令皇帝满意时,雍正帝往往以“依议”方式批复照准。如署理浙江巡抚事务石文焯,题参浙江省丽水县知县徐依,吏部以才力不及拟议降二级调用。雍正帝批曰:“依议,徐依著调来引见。”又如浙江湖州府同知高玥因沉溺运船,吏部拟议降一级调用,雍正帝亦批复曰:“依议,高玥补授时著引见。”又工部主事王绍旦因将档案迟延送部,吏部拟议革职,雍正帝批:“依议。”一般而言,雍正帝直接照准部议的情况为数不多。究其“不照准”之因,一则确因部议有不妥之处,二则是由封建专制下皇权的极度专制所造成。

  第二,驳回吏部初议命另议。

  吏部官员拟议之时,有时会因盲目轻率,议轻议重。雍正帝对此往往直接驳回,令吏部重新议处。雍正六年,詹事府官员揭发本府书办韩高华与笔帖式赛明德偷用印信舞弊,其时满主簿戴英因负责收贮印信,被牵扯处分,吏部拟议革职。雍正帝认为如果“何麟(又一涉案人员)、戴英二人通同作弊,则罪不止于革职。倘失于察觉并无别情,又不至于革职”。意即吏部没有将此案性质查明,盲目议革。因此,雍正帝以部议“甚属草率”,令重议。雍正三年,礼部员外郎胡什泰、理藩院员外郎伊星阿,因喂养蒙古来宾马匹疲瘦,被参“不用心喂养”。吏部拟议胡什泰罚俸六个月,伊星阿革去衙门随旗行走。雍正帝认为:“这事情议得轻了,著再议具奏。”二人因之又被加议。雍正四年,清江县县令鲁宗懋亏空拟斩,在南昌县收审期间,县令李莲却将鲁宗懋放纵在狱外。江西巡抚裴率度题参李莲 “违例徇纵不禁”,吏部拟议将其降三级调用。雍正帝批示:“鲁宗懋系亏空钱粮拟斩重犯,知县李莲徇庇不行监禁,纵容散放,情由可恶。该部所引之例,甚属不合,著另议具奏”。吏部重拟李莲处分,“情由可恶,殊属溺职,应照溺职例革职”,雍正帝才允准。

  第三,更改吏部所议。

  既为体现皇权之威严,又为调节不当之处分,雍正帝往往直接更改部议,或改轻或改重。有从降级调用改为降级留用。如雍正七年,福建布政使沈廷正因失察傅宁州州同李芬侵收税银一事,部拟降一级调用,雍正帝特旨降一级留任。有从革职改为降级留任。雍正三年,湖南布政使朱纲在任期间负责起解川省协饷,却违例令解官携带饷外之物,吏部拟议革职。雍正帝下旨:“朱纲居官好,从宽免革职,著降二级留任。”有从革职改为革职留任。雍正六年,在京各衙门检点所呈送奏章,工部所造黄册迟延很久才呈报,相关官员以迟延疏忽被交部拟议,其中工部尚书黄国才、侍郎鄂尔奇、右侍郎法保,均以溺职例被革职。经雍正帝改议,三人都革职留任。还有从革职改为降级调用,从降级调用改为罚俸等等。从这些改轻处分来看,雍正帝改轻力度很大,甚至许多本已涉及到革职,却又被改为其他较轻处分。这种改动多为雍正帝的个人原因,或是欣赏某些臣僚的才能,或是宠信某些臣僚,或是为博取宽厚之名。总之,皇权在起着决定性的作用。

  除改轻处分之外,亦有雍正帝改重的处分。如罚俸、降调改为革职。八旗副都统林柱因误参副参领祖良,部议罚俸,雍正帝改为:“林柱品行甚下贱”,革职发往军前驿递效力。同样,光禄寺署正韩嘉言婪赃钻营,该寺寺卿罗其昌却徇私委署袒护,部议将其降三级调用。雍正帝改为:“罗其昌本系平庸之人,朕因其老成忠厚,是以加恩擢用。今乃徇庇劣员,实系弃材。似此居心行事,深负朕恩,罗其昌著革职。”此外,有降一级改重为降二级、免议改重为罚俸。从以上改重处分,可见这其中或掺杂有雍正帝对官员的感情好恶,或有雍正帝对官员惰政的厌恶,或有雍正帝对官员不念皇恩的震怒。雍正帝之好恶、皇权之随意、专制之特性由此可见。

  (三)地方各省、吏部、户部共同执行处分

  官员处分由皇帝裁定后,要由各省、吏部、户部共同协调执行。其中,督抚负责摘印委署官员,吏部负责降调、议抵、停升等事,户部负责按数扣减官员俸禄。

  官员被参劾后,雍正朝之前规定仅是摘印但不需离任,雍正朝则强调摘印离任,另委他官。雍正五年,贵州布政使祖秉圭上奏,外任官员由督抚题参之后,应即行摘印遴员委署。雍正帝采纳此建议,自此以后成为定例。随着时间的推移定例进一步规范化:“凡被参外任官员,奉旨降调、革职,该管督抚于部文到日,立即委员摘印署理,令其离任。若不即行摘印派员委署,将该督抚照徇庇例降三级调用。至于钱粮、刑名事件限满等案,应行降调、革职官员,该管督抚于题参之日,即行摘印委员署理,不必等候部复方令离任。”强化了处分的执行,从官员被参那一刻起,即停其行使职责,防止被参官员的持续失职渎职行为。

  清制,大小官员因公诖误,要降黜夺俸以罚之。对于京内外官员的停升、开缺,规定有所不同。京官任内只有罚俸之案不行停升,其他参处事故,要在开复后再行升转。外任官员任内,凡有未完、参处、罚俸事故,皆停升。而“革职留任及降级留任之官员,其升转、开列自有定例”。降职、革职留任官员,遇应升改补缺出不得列名,要等开复之后,方准照常升转。此外,内外官员降革留任未经开复,及见有议处之案未结的,亦停升。其时,官员降调、革职由文选司负责相应的停升、开缺,或者议抵。其时限为:部议呈报之后,一经奉旨,吏部考功司即行文告知文选司。该司按照制度,该降级的降级,该留任的留任,该革职的革职,该议抵的议抵,完全按照定例来执行。在这个环节,皇帝的干预是极其少见的,偶尔出错一般也是由吏部司官及其属官疏忽所致。

  文选司处理完后,由吏部稽俸厅核对官员应领应罚的俸禄,移咨户部予以具体罚俸、住俸、停俸。雍正十一年定,“京官降罚事件奉旨后,吏、兵二部注册知会到部,领俸时各该衙门将各官有无事故,逐一造册咨送吏、兵二部核对。外官调补京职有随带降罚案件者,亦令本人呈明该上司一例造送,候吏、兵二部稽察转咨到部,核实给发”。同样,各省接到降罚旨意后,由本省藩司负责对官员诸种罚俸情况予以统计注册核对,然后扣发。迨开复后,再按原数给发。

  二、官员处分满三年或四年予以开复

  开复,即解除官员处分,涉及到处分的时限问题。清制,各官参罚处分,一般要由吏部考功司移交本部文选司注册立案。迨三四年无过,或处分期间辨明屈抑,由考功司再移交文选司查核,符合条件者即行开复。

  (一)官员处分满三年或四年开复解除

  处分开复分为降级留任和革职留任开复。清制规定:凡“内外官员有因事故降级留任者,三年无过方准题请开复。如三年之内复有降级者,即以后降之日为始,计满三年方准题请。其三年之内如有罪过罚俸,仍将罚俸月日扣除。若系自陈大臣,令其自行陈奏,复还原降之级。如不系自陈官员,在内令该衙门堂官,在外令该督抚详核。移咨吏部题请开复者,将题请官罚俸六个月,转详之司道府等官罚俸一年。如督抚将伊等续有之降级、罚俸情由不行说出,题请开复者罚俸一年。至本官已经申呈开复,该管上司勒掯不详者罚俸一年,督抚不具题者罚俸六个月。若署官隐瞒己身罪过,呈请开复者罚俸一年。如降级留任各官后遇加级,准其抵销前降之级”。革职留任官员与降级留任官员开复,除时间上为四年外,其他皆同。

  这条规定有几个关键点:第一,处分开复时间为三年。第二,三年之内再有过错,要以再处分之时间起算,过三年开复。第三,不同官员题请开复的程序不同,自陈的需自行陈奏。不是自陈的,需本衙门堂官或督抚代为题请,不许私自题请开复。第四,规定三点防范,防督抚隐瞒官员续有之处分;防上司抑勒耽误官员开复;防官员自身隐瞒处分开复。第五,规定变通之法,如官员日后有加级,可以议抵处分。雍正六年对此又有所补充:“革职、降调留任之员再有降革处分,朕复加恩宽免留任者,将后案注册,俟前案开复,再将后案计至三年无过准予开复,其有数案处分者,计案递加,永著为例。”

  (二)降级留任和革职留任处分开复

  开复降级留任处分。如顺天府大兴县知县高纯暇违纪,府尹张坦麟失于查察,吏部议将其降三级留任。从雍正二年四月初六日起,到雍正五年四月初六日止,张坦麟处分期满,面临开复。此三年内,张坦麟由鸿胪寺卿兼顺天府府尹,升任两淮运使,又升任苏州布政使,任内再无罚俸事案,与“三年无过应准其题请开复之例相符”。江宁巡抚陈时夏因之为其申请开复,吏部在复核无异后,向皇帝题请免除其处分,旨下开复。一般而言,只要符合条件,任内又续无处分,其开复通常允准。

  开复革职留任处分。如雍正朝军机处发到陕西的包匣,在递送途中经过山西平定州平潭驿和曲沃县侯马驿时,遇迟延,平潭驿驿丞朱麟和侯马驿驿丞高衷曾被革职留任。二人之处分从雍正三年三月初十日准咨日,到雍正七年三月初十日,四年期满,且二人任内再无迟误驿务以及其他降罚事故,掌山西布政司印按察使蒋洞题请开复。经吏部认真验查上报,“朱麟小心驿务,高衷曾办事谨慎,俱勘供职”,雍正帝准二人开复。革职留任开复,同样遵循时间和条件限制,革职留任开复的多为地方官员。

  降级、罚俸开复。如官员谢昊在湖南司、道任内有失察数元素三案,累计降调共七级,从处分之日到雍正七年全部到时,雍正八年旨下,准其处分全部开复。署江西建昌府广昌县事试用州同田天锡,没有完成接征钱粮任务,每案罚俸一年,银45两停其升转,三年共银135两,雍正十年解司交纳完毕,请求开复,旨下,开复所有罚俸案件。

  但是,如果上司拖延下属的正常开复,或者违例开复,也要受到处分。规定: “已经申呈勒掯不详,及迟延不报,或不应开复之官申详开复者,俱罚俸一年,巡抚罚俸六个月。或已经开复之官重题开复,及不及续完各官职名者,俱罚俸六个月。”

  开复,其实是对官员权益的保护,处分目的在于规范约束官员行为,达到更好的治政目的,如果一味处分而没有改过自新的机会,小者影响官员治政的积极性,大者缺乏治政的官员。所以,处分开复是对问责与处分的很好完善,更有助于整肃官僚队伍。

  可见,对于因不同原因而被罚俸、降级或革职的官员具体开复条件并不相同,但总的原则是在考察期间表现比较好,政绩突出,或者在任内能痛改前非,悉心工作,或者在作战中奋勇可嘉,为国效力等,则对其开复,以示嘉奖、鼓励。

  三、对官员不当处分的纠正

  官员处分,从最初参劾、揭报到部议,难免出现错误。譬如地方的误劾,科道的误参,部院的错议等,正所谓有误举,必有误劾。但是,为了保证处分的公正性、客观性,维护国家法律的严肃性和受处分人的合法权益,防止处分中出现徇私情或诬害报复等现象,如何纠正不当处分,是清政府及雍正帝必须要解决的问题。从档案可见,雍正朝对于每一环节的不当与错误做了尽可能的纠正。

  (一)纠正地方误行揭参

  雍正朝定:“揭参有误致本官革职者,申报之上司降一级调用,督抚降一级留任。致本官降级者,申报之上司降一级留任,督抚罚俸九个月。致本官罚俸者,申报之上司罚俸六个月,督抚罚俸三个月。如将不应参之官揭报题参,未经处分经部查出者,若系革职、降级事件,误报之上司罚俸一年,督抚罚俸六个月,若系虚革虚降及住俸、罚俸事件,误报之上司罚俸六个月,督抚罚俸三个月。”

  雍正朝不仅规定严格,执行也非常给力。雍正十三年,云南大理府宾川州民户赵名世家被盗,云南巡抚张允随没有查及:“大理府通判[已]移驻迷渡,其督缉盗逃事务已经题准改归同知经管。”本应题参大理府同知蒋大成,错把文职兼辖大理府通判的屈学洙题参。不仅张允随,按察使徐嘉宾、盐驿道张无咎亦因误揭被处分。按照定例“该管上司将不应参之官误报题参,如系罚俸事件,将误揭之上司罚俸六个月,督抚罚俸三个月”。张允随、徐嘉宾罚俸三个月,张无咎于当任内罚俸六个月。对于误行揭参,朝廷较为重视,因为它所要维护的是另一部分官员的权益。

  (二)纠正科道督抚参奏不实

  官员之违制行为于督抚、科道而言可参,但不可滥参。为确保其他官员的利益,清代非常重视科道之参劾,对于参奏不实之处,予以严厉处分:“言官如将贪婪官员劣款纠参,审问全虚者,或参官员老病衰庸若虚者,俱各降二级调用。其几次条议奉旨议处者,或因不据实回奏奉旨议处者,或凡事不据实陈奏,或并无可据称风闻具奏者,俱各降一级调用。”阐明了负有言责重任的官员,在纠参时应遵循的原则,如不能够以贪婪与老病诬参官员,不能够风闻具奏等等,否则会受到降调处分。

  对于督抚滥参,处分也极严。雍正二年,闽浙总督满保荐举汀州府知府何国栋,评价其为官“并无贪婪,有办事之才”。仅过一年,反而参劾何国栋为官“不恤下情,偏执浮躁”。雍正帝以满保所言前后互异,自相违谬。以此认为满保作为督抚,“承办一切事件,并不实心诚笃,参奏定为不实”。因此,按照“纠参官员若虚,或凡事不据实陈奏者,俱降二级调用”之例,将其降二级调用。雍正五年,山西祁州知州李敏德和静海县知县朱亨衍,究竟做官为人如何,臣僚看法迥然不同。一派以莽鹄立、宜兆熊、刘师恕为首,奏称二人居官声明好。另一派以吴隆元、乔学尹为首,参劾李敏德查赈太刻,贫民怨忿;朱亨衍散赈迟延,遗漏户口。后经雍正帝查证明了实情,礼科给事中乔学尹、大理寺少卿吴隆元属于 “混行参奏”。按例“督抚将清廉爱民官员屈为题参者,降一级调用”,乔学尹、吴隆元各降一级调用。

  打击参奏不实的科道官员或督抚,在一定程度上会维护中下层官员的利益,稳定官僚群体。毕竟雍正帝不是仅靠一二督抚来治理国政,他所依靠的是庞大的官僚群体。

  (三)纠正吏部议处官员错误

  吏部拟议之时,亦会出现错误。如吏部议处工部案,将尚书、侍郎之有加级纪录本可抵销之处,并未查明档案抵销,结果错误议处。如果不是雍正帝降旨诘问,竟致错误完结,官员蒙冤,怨望朝廷。雍正帝对此深感震惊,吏部“以部院堂官系朝列大臣,而议处之时尚错误若此,则各省降罚之文武各员有可以抵销者,其被司官忽略遗漏,或胥吏作奸高下其手以致屈抑者,不问而可知矣”。更甚者,“将朝廷赏功罚罪之举视为儿戏”。因此,对于吏部议处错误之处,一方面从制度角度强化对他们的管理,另一方面由皇帝来纠正调节。但是,这种情况对于皇帝的要求是比较高的,不是所有的皇帝都能够明察秋毫。

  (四)设立新制预防不当处分

  督抚题参,是处分制中重要一环,至关紧要。纠参正确,会维护监察尊严,提升制度威信;纠参有错,则会冤枉官员,打击其积极性。为防止不当、冤屈处分的出现,雍正帝除了在实践中加大监察复审力度之外,又创立了几项制度来加强防范,主要针对地方:

  第一,制定参劾官员列衔制。雍正三年定,凡是 “地方大事及大计、军政等应会稿者,督抚公同具本,其余本章及荐纪人员各自陈请。参劾官员由司道府揭者,疏内载入,如司道府徇私曲庇,疏内一并题参,司道府或到任未久,或远委公出,不必定列司道等衔,仍将司道等不行列衔缘由,于本内声明,以凭察核”。规定地方参劾官员时要求相关官员列衔,防止总督或巡抚因私自参劾出现滥参、错参,从而减少官员之间的倾轧,上司对属员的压制。

  第二,规定督抚题参互审制。雍正十三年定,凡是“外省题参事件系总督参奏者,例由巡抚承审;系巡抚参奏,例由总督承审”。其意义在于,“唯恐参奏之事或有未确,交相审理,庶被参之人情不得抑,而用刑始平”。雍正朝这样的事例为数不少,有效防止了错参的发生,明确了督抚之间的互察之责。

  第三,明令督抚题参应备具体内容。督抚题参是否属实,取决于题参内容,题参内容愈是详细,愈能辨明其属实与否。在已往督抚题参本中,常常出现“只称赋性偏执”这一笼统之说。仅此一语,造成官员被处分的很多。为此,有责任意识的官员邓汝鲁提出,“凡各督抚纠参属吏,必将应参之事备细胪列,或无可列,亦必将所参情由一一据实指出具奏。庶下属等官即受参处,亦知自报其罪,而在位益加勉励。如仍前不据情由含糊具题,将该总督参劾”。雍正帝采纳其建议,要求各省督抚题参之时,务俱详情,以此提高题参的可信度。

  雍正朝问责与处分程序的完善,既有对康熙朝某些程序的因袭,又有自身对程序的诸多完善。如处分中降级留任和革职留任官员处分开复的规定;地方上处分题参中的列衔制、督抚互审制等等。这些规定与制度在雍正朝逐渐出台,对于合理有效的问责与处分官员提供了可行的程序依据,同时对于维护官员权益和监督处分的正确实施起到了积极作用。

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