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国外参与式预算的实践与探索的分析

作者:2014-09-05 09:59文章来源:中共温岭市委党校

  “参与式预算是一种创新的决策过程,公民直接参与决策,决定或有助于决定本地区可支配公共资源的最终用处。在决策过程中,通过参与各种会议,公民能够获得分配资源、确定社会政策优先性,以及监督公共支出的机会。在这种直接的、自愿和普遍参与的民主过程中,人们能够平等讨论和决定公共预算、各项政策,以及政府管理。”它包括公众直接参与预算的制定、决定预算支出的方向及其优先次序、规定政府和官员的职责、监督预算支出的过程及其结果等等不同环节。预算是政府活动的一面镜子,参与式预算处于行政系统与公民社会的交界处。通过参与式预算,一方而,将预算信息传递给公众,有助于公众更好地了解政府的各项活动;另一方而,使公众涉及到政策制定过程中,可以增强政府与公众之间的信任和合作。

  参与式预算是针对现代民主的缺陷提出来的,在人类社会民主化的过程中,代议民主虽是必要的形式但并不是充分的民主。因为代议民主是一种间接民主,主人和主事是分开的,代议民主无法同应社会丰富的权利需求,以及无法为日益复杂和技术化的现代行政提供具体指令。参与式预算让非选举产生的公民参与到预算的酝酿和分配中来,在一定程度上实现了直接民主与间接民主的结合

  参与式预算旨在促进公平止义。其一,参与式预算使政府预算支出的重点和优先次序发生变化,基础设施不发达和贫困率较高的地区将获得更多的资源,使弱势群体的生活条件及贫困地区的处境得到明显的改善;其一,新制度使以前从来没有机会以至于被政治遗忘角落中的弱势群体,受到重视并影响政策制定过程,从而使“弱势群体的公共空间”成为可能。这对于消除社会排斥、实现社会的公平正义具有十分重要的意义。

  参与式预算用民主的透明原则取代了官僚体制密室中的内部作业。通过将决策的地点从政治家和技术官僚的办公室中转移到公众的公开讨论会上,使政府成为“玻璃缸中的金鱼”。透明意味着更多的信息,而了解得越多,对政策的判断就会更全而、更准确,在此基础上所做出的决策就会更科学、更合理。参与式预算要对行动方案和最终结果实施某种问责制。预算是公众对政府的特别信托,实施问责制有利于促进政府对公民的受托责任和提高服务的交付质量。

  一、巴西阿雷格里港市参与式预算的基本经验

  (一)背景

  阿雷格里港市是巴西南部南里奥格兰德州的首府,而积497平方公里,其中市区而积326平方公里,人口320万.其中市区150万.是巴西第六大城市.巴西南部最大城市。参与式预算之所以问世于此,是因为1988年工党在该市的大选中获胜,“机会之窗”被打开,开始了一系列旨在扩大公民参与,减少社会排斥为核心内容的社会改革。“当时,工党尚处于崛起之初,必须证明自己的执政风格有别于其他党派,它止寻求通过某种方式,把木党原先埋头基层的自我定位改造为视野开阔的市镇政治。”同时也为兑现现该党在竞选中的承诺,“民主参与”和“改变支出的优先顺序”。也就是改变在过去几十年里的公共资源被中上层阶级使用的现象,改善弱势群体在资源分配体系中的不公平地位,实现城市资源的再分配,使更多资源向弱势群体倾斜而推出参与式预算模式。

  参与式预算成为巴西推广和深化民主制度进程的一个部分,在扩大公民权、推动政府管理体制改革方而起到了重要作用。通过让公众直接参与到公共决策的制定当中来,让弱势群体有更多的机会支配公共资源,也在一定程度上消减了社会排斥,推动了社会公平。2004年,工党执政15年后在竞选中失去市长一职,反对党取而代之,但是,参与式预算这一创新性制度至此己经充分融入行政系统,以至于新政府哪怕缩小了其适用的范围,也不敢废除这项制度

  (二)基本条件

  对参与式预算项目的实施来说,一个城市的宏观政治环境是一个十分重要决定因素。首先,政府行政首长及其他决策者应具有推进预算改革的坚定政治意志;其次,对于参与式预算的可持续性来说,成熟的公民社会组织是决定性的条件。事实上,也不仅仅只是新政府本身在推动参与式预算,公民社会,尤其是区一级的政策动议,也在要求能拥有更大的共同决策权。因此,参与式预算这一新工具的发明,实为自上而下和自下而上双向作用的结果;再次,对执行一个参与式预算项目来说,拥有充足的资金是必不可少的重要条件。阿雷格里港采取的主要做法是由市政府拿出一部分预算资金(主要涉及公共项目投资),大约占到总预算的30%左右的份额,交由公众直接决定。

  (三)标准

  参与式预算允许那些非选举产生的公民们也能参与到公共财政的酝酿与分配中来。为了更精确地定义其过程,需要明确地把它与其它的参与工具区分开来,同时又足够全而,能够包容那些在不同的环境中实施的共性的东西。因此,必须要有相应的标准。(1)必须讨论财务或者预算问题,参与式预算本身涉及有限的财政资源的处置问题;(2)讨论的层而必须是城市,或者是得到分权的某个区,即它拥有一个经选举产生的机构并对行政系统具有某种控制力,就此而高,街坊或住宅小区层而是不够的;(3)必须是一个多轮同的反复的过程,就预算问题只开一次会或只进行一次的表决,不足以成为参与式预算的例证;(4)该过程必须包括某种形式,即具体会议或论坛框架下的公共审议,行政会议或传统的代议机构向普通市民开放的代议场所,不算参与式预算;(5)对于最终结果需要实施某种问责制。

  (四)游戏规则

  游戏规则设置的核心问题是—旨在克服参与式预算中可能出现的障碍,使公共话语空间成为可能,同时也指明了公共空间之中的内在成份,以什么样的特定方式将公众纳入到政策制定过程?参与式预算项目要以一套复杂的规则为基础,以明确政府和参与者的职责,分配稀有资源的政策制定过程和会议都需要依照这些规则来进行。(1)政府制定一个生活质量指数。贫困、人口较多和基础设施不足的地区要比境内较好的地区得到更多的资源比例,这样做的目的是为了实现社会公正;(2)参加者们与政府之间就资源安排和政策问题进行公开的协商和谈判。在最后投票之前,参与者要实地参观所有预先计划的项目;(3)由选出的代表按优先次序对所有项目进行评估、投票表决;(4)将最终的投票表决结果提交给市议会审议批准;(5)成立社区委员会,由社区委员会对项目执行实施监督

  (五)运作过程

  按照阿雷格里港市的政治体制,市政府是行政机构,负责编制财政预算,市议会是立法机构,只负责对预算进行审议和批准。市政府下设“计划办公室”和“社区关系协调办公室”,它们具体负责与城市居民的财政预算协商事宜其中,社区关系协调办公室与各社区负责人一道召开社区会议,并通过在不同社区设立的“协调员”广泛征求社区公众的意见和建议。计划办公室就公众的意见进行技术上及经济上的分析和论证,并提出处理意见。

  通常情况下,参与式预算的讨论、谈判和制定的过程将历时一年的时间,具有时间跨度长,从每年的3月份开始一直到年底,一年中有四分之三的时间都在规划预算。具体运作过程由三个阶段组成,第一阶段为广泛的公民参与阶段,包括公众对政府上年度财政实施情况的评估并提出下年度预算计划和投资计划;第一阶段为社区及不同群体和利益的代表及政府相关部门对公民提出的预算投资的优先顺序进行法律和技术论证,酝酿预算草案;第三阶段为预算和投资的多方协商并依法通过阶段。在整个过程中,预算的制订是中心环节,而公民参与则贯穿始终。

  总之,巴西阿雷格里港市的参与式预算具有直接参与(面向非选举的公众)、时间跨度长(一年中有四分之三时间在规划预算)、只涉及部分预算(约占总预算的30%左右)的特点。参与式的预算的实施,推动了巴西地方治理的民主化进程,加强了对政府财政资金的监控,有利于抑制和消除腐败;同时也促进了财政资源及公共服务分配的公平性,使弱势群体的生活条件及贫困地区的社会环境得到了明显改善;另外通过这种直接民主的操练,还培养了公众协商、妥协、宽容的公共精神和政府与公众的双向管理合作。

  参与式预算2000年引入欧亚等世界各地之后,其形式便大为不同,出现了一个类似的适应当地情况的改造过程。由于各个国家和地区经济发展水平不同,社会制度迥异,文化背景多种多样,因此参与式预算的具体实施方法也存在很大的不同,形成了各具特色的参与式预算实践模式、

  二、参与式预算在欧洲的实践

  (一)以个人参与为基础的塞维利亚参与式预算

  西班牙位于欧洲西南部的伊比利亚半岛,塞维利亚,是西班牙西南部古都和工商业、文化中心,是西班牙第4大都市和南部地区的第1大城市,都市人口约70万。塞维利亚是欧洲采纳参与式预算城市中规模最大的一个,起步于2004年,集中涉及市政中公民活动、体育、城市风尚这三个领域。整个过程以个体参与为基础,按照街坊、区、市三个不同的地域层次展开。每年的3月份启动整个过程,先是在街坊层次召开会议,参与者可以提出建议并且选举参与区一级和市一级的代表。区一级代表的责任是把街坊一级提出的方案按照轻重缓急进行优先排序。市一级代表只讨论涉及全市的那些建议。在市一级和区一级,项目的优先排序会充分考虑在再分配过程中,向弱势或者边缘化的社会群体倾斜,其出发点就是为了最大限度地缩小各区之间和各街坊之间的不平等。

  在预算确定之后,会有一个专门的委员会负责监督项目的实施。整个过程的具体组织则交由当地政府合同委托的一个外部机构来办理。塞维利亚这种以个人为基础的参与,把再分配作为一个明确的追求目标,在公民与政府之间建立了相互信任的关系,重新塑造了一种平等的政治文化

  (二)公私合作性质的波兰普沃茨克模式

  波兰,是一个中欧国家,波兰在2004年5月1日止式加入欧盟,在2007年12月27日成为中根公约会员国。普沃茨克位于波兰中部,当地居民人数将近13万,是波兰最大的石化工业中心,人均收入位居国内第一位。普沃茨克参与式预算实验是联合国开发计划署的一项动议,其最大的特点在于:采取公共和私营部门携手合作的方式进行。

  普沃茨克参与式预算于2002年开始止式启动,当年10月在“普沃茨克论坛”上,建立了一个公私之间的协商平台,止式的目标为:详细制定一项地方可持续发展战略,推动经济发展,改善生活条件和公共治安,完善基础设施,保护环境和当地的文化遗产。2003年推出“小额资助基金”,至今每年的资金资助将近30万美元,由市政当局、波兰奥莱恩石油公司和利维斯特劳斯公司共同出资。基金会于2005年止式成立,实现了资助基金的制度化管理。

  “小额资助基金”主要服务于当地的非政府组织,凡在普沃茨克的NGO都可提交项目申请并争取基金支持,申请必须而向出资方所明确的六个领域:教育、经济、遗产保护、环境、高生活质量和城乡建设。由专门设立的委员会对每个项目做出评估,委员会由当地居民、专家和出资方的代表共同组成,每个项目最高可以中请到1万美元。

  普沃茨克参与式预算的实施取得了明显的成效:(1)NGO在当地获得更充分的认可并更加专业化;(2)奥莱恩石油公司作为主要的慈善捐助方改善了其在当地的形象;(3)公众对地方当局的形象和认同得到提升。

  (三)公民陪审团性质的德国规划小组

  德国位于欧洲西部,1990年10月3日,东德和西德国再次统一。德国的第一批规划小组建立于20世纪70年代早期,当时德国波塔尔大学的迪内尔首先提出“公民陪审团”(意为“规划小组”)的概念,“规划小组”指的是经随机挑选产生的公民小组在主持人的协助下为特定制定解决方案。具有以下六个特点:(1)随机选定参与者。从所有16岁以上登记公民(或登记选民)中随机挑选组成4到20个平行陪审团,每个陪审团25人,共有100到200的公民参与进来;(2)有较多的时间讨论议题。经随机选定的参与者为一个具体目标担任几天(通常为4天)的顾问;(3)由某个政府机构组织并承担相应费用。小组成员脱产进行参与,由政府机构自上而下组织并支付酬金;(4)提供有争议性的信息。专家和利益相关方就拟议中的问题提供众说纷纭的信息;(5)小组成员时时变更。小组成员的构成不断变更,以保证广大公众都有平等参与的机会;(6)汇编“公民报告”。将有关结果刊登在专门的“公民报告”上。规划小组的组织、议程的起草、专家的选择和讨论结果的成文都由中立的主持人来负责,参加规划小组的专家可能有“党派”之别,但主持人必须是中立的。

  与别的参与式预算相比,“规划小组”具有以下的优势:(1)小组成员立场中立。随机挑选的公民代表任职期限很短,没有升职或再次当选的顾虑,所以一般没有直接个人利益掺入其中,能对议题保持中立态度;(2)结果具有可接受性。随机选择赋予规划小组很大的合法性,因为在概率这只“上帝之手”而前,人人都是平等的,所以一般来说,公民陪审团的建议接受度很高,特别有利于促进一些有争议问题解决的政治进程;(3)实现了多元整合。参与代表的广泛性,多元化的个人体验,展示了不同的视角,有利于偏好的转换和共识的产生;(4)可以大规模应用。规划小组的数量可以成倍增长,而效果不会被稀释,所以可以广泛运用。与此同时,它的缺点同样也比较明显:主要表现为费时较多与成本较高等。

  迪内尔认为:直接民主相对来说不成功的一个十分重要的原因在于它常常被误用,所以有必要对政治问题、对民主进程进行分类,他将问题分为开放式和冲突式两类。“开放式问题尚无解决方案,它们需要创意,因此是‘头脑解放’的问题。与此相对的冲突式问题是‘头脑碰撞’的问题:一些对立的、相互不兼容的解决方案早己摆上了讨论桌。冲突式问题需要在己知解决方案内做抉择。开放式问题需要利用协商进程,如‘未来研究工作坊’,来发挥创意。”因此,“规划小组”应更多地被用来解决冲突式问题,而非开放式、创新式的问题。

  (四)法国普瓦图一夏朗德地区中学里的参与式预算

  法国位于欧洲西部。普瓦图一夏朗德是法国西部一个大区的名称,西邻大西洋,人口约172万。普瓦图一夏朗德地区的参与民主制起步于2004年,其初衷在于:打破习以为常的代理民主制的一潭死水,让更多的公民拥有合法的权利和能力,直接参与到预算和公共决策上来。在中学里开展参与式预算是其最大的特点,涉及1000万欧元,占普瓦图一夏朗德地区全部预算的25%,该地区共有93所中学,55000名学生,全体学区成员(包括所有学生、家长、老师、学校员工等)都拥有同等的决策权。实施的最终目的有两个:(1)让每一欧元都化有所值;(2)让学生在中学里学习和生活得更好。

  普瓦图一夏朗德地区中学里的参与式预算的过程由四个步骤组成:(1)第一次会议。在每学年初召开,拟定并提出有关提案;(2)评估提案。由地区的公务员和有关专家评估提案内容,进行技术可行性和财务分析(3)第一次会议。提交并介绍全部经评估的提案清单,就每个提案展开辩论,然后由全体投票决定,每个参与者拥有10张选票,然后进行排序;(4)最后确定优先的项目加以资助。地区理事会(由当选代表组成)在每年1000万欧元的预算额度内,视最终投票的优先排序分轻重缓急确定资助的具体项目。资助项目主要用于:购置设备、修缮建筑和改善校内生活等各个方面。

  三、参与式预算在亚洲的实践

  (一)与政府问责制相联系的印度公民预算组织

  印度位于亚洲南部,是南亚次大陆最大的国家。印度的公民社会主要由非政府组织、宗教机构和各种群众运动三大部分构成,各部分均具有悠久且丰富的历史。公民预算组织的出现是印度公民社会组织制度上的创新,公民组织从事预算分析工作始于1995年,首先在古吉拉特邦展开。公民预算组织认为:公共预算与扶贫、减灾、增加就业等一系列民生议题紧密相连,直接关系到贫困人口、少数族裔的处境以及边远落后地区的经济社会发展。但这部分弱势群体,却无法通过参与预算来表达自己的需求意愿,更谈不上参与预算监督,而这部分人却是最应该得到政府的照顾的。于是,公民预算组织试图为处在社会边缘的弱势群体代高,以弥补公共预算过程中缺失的链条,使内在于公共预算中的政府问责制运转起来。在这一新的模式下,公民社会能够跻身于一个更高的对话平台,其活动空间随之拓展,政策影响力亦为之增强。

  印度公共预算中的政府问责制由预算分析、预算跟踪和绩效监控三个环节组成。第一步:预算分析。对政府预算文件细化、公开化、大众化,作“去神秘化”的处理,让不懂专业的普通公众也能读懂预算。第二步:预算跟踪。对预算支出项目进行跟踪,掌握预算资金拨付使用的详情,及时向公众报告预算资金的执行结果以及政府的兑现承诺等具体情况。第三步:绩效监控。启动“享用者反馈”机制,将公众享受公共产品与公共服务的基本情况通过“公民报告上”的方式反映出来。

  (二)联合决策类型的韩国蔚山市东区参与式预算

  韩国地处朝鲜半岛的南部。蔚山市位于韩国的南部边缘,拥有110万人口,1962年被指定为韩国第一个特定工业区,东区是蔚山市的一个自治管理区,人口将近19万。蔚山市东区的参与式预算始于2004年,实施的公开目标为:透明、问责、民主。其最大的特点是:采用“联合决策”的形式,由公民委员会成员与政府官员就全部预算长期不断地一起工作。东区的参与式预算提供了一个新的公共平台,使公民委员会成员和无政府官员能够进行公开的协商和沟通,共同来制定预算。

  参与式预算在东区是通过专门的组织机构:参与式预算公民委员会、专题委员会、顾问委员会、理事会、区域会议和全体会议进行具体运作的。公民委员会的组成人员采取公开招募、招募加居民小组组织推荐等办法产生,并规定参与者要在参与式预算学校中接受专门的培训,取得结业证书;公民委员会成员产生之后被分派至五个专题委员会;顾问委员会由区政府成员、教授、非政府组织和专家组成;理事会由五个专题委员会的五位代表、东区区长及其四位资深官员组成;居民自治委员会以及所辖区的任何居民都可以参加区域会议;公民委员会的全体成员均可以参加全体会议。

  东区参与式预算要经过以下几个来同往复的过程:第一同合,召开首次专题会议,由参与者提出预算项目,有些预算项目可能包括在政府拟定的预算草案之中,但也有一些并不在政府的规划之中,而由参与者另外提出;第一同合,就预算项目按轻重缓急进行排序,整合出一份初步的预算方案;第三同合,讨论并决定最终的预算方案;最后是反馈,在完成参与预算过程之后,要召开一次评估会议,反馈参与式预算实施以来的总体情}5}并且在公民委员会的成员与政府官员之间分享相关的经验和信息。

  (三)非营利组织类型的日本千叶县市参与式预算

  日本位于亚洲东部,太平洋西岸。千叶县位于关东地区东南部,三而环海,人口600万,市本市为千叶县西北部的一个市,毗邻东京,是首都圈上的一个睡城,常住人口 48万。自2000年以来日木开始参与式预算的试验,其重点放在预算的编制阶段,共有五种不同的做法:(1)2000年开始各地加快了预算公开透明的步伐,向公众充分展示预算编制过程,涉及总额、分类、具体项目、各项开支等详细内容;(2)2003年,在名张市试验将预算权交由社区市民直接编制预算方案;(3)2004年,在本市试验由市民委员会同时编制对照性预算方案,与政府的预算方案进行对比;(4)2004年,在千叶县试验先征集非营利组织的预算项目建议,然后再编制预算方案;(5)2005年,在市本市试验将居民税的1%交给非营利组织并安排市民投票。

  市本市的参与式预算有五个结构性的步骤:非营利组织提出行动方案—由相关委员会筛选非营利组织—将居民税的1%交给非营利组织—由非营利组织并安排市民投票—按市民投票的优先次序决定居民税的最终用途。这一模式的优点明显,能唤起市民对参与式预算的兴趣,简单易行,容易操作,但其缺点在于,资助对象只限于非营利组织,且金额有限,只有1%的居民税。

  (四)印尼塔纳达尔的性别预算模式

  印尼位于亚洲东南部,地跨赤道。塔纳达尔是苏门答腊岛的一个区,拥有人口33万多,该地区有将近四分之一人口在当地的贫困线以下生活。塔纳达尔的参与式预算最大的特点在于:考虑不同性别在预算中的差异需求,并同贫困者的需要在印尼原来的预算是在完全没有考虑性别差异的情况下制定的,所存在的问题是:(1)公众参与在很大程度上只具有表而装饰的作用,应邀参加讨论的不过是一些社区和有关机构的领导或精英而己;(2)没有一位妇女参与,有时候即使有妇女参加了,但她们没有参与讨论或发表意见;(3)讨论会虽然收集了各种各样的建议,但大多都不去考虑性别的差异,并且没有一件得到落实;(4)由于缺乏实质性的参与。久而久之使预算脱离实际,未能针对性地分析社会问题,弱势群体、少数族裔、妇女儿童的权益得不到应有的保障。塔纳达尔实施性别预算,就是要通过妇女与男子一样充分参与来消除上述弊端,从而推进性别平等。

  塔纳达尔的实践证明:在村寨社区和部门工作小组中让妇女和男子一起参与,会产生不同的效果。妇女的参与,对性别的考虑,加上对贫困者的照顾,都会让预算有针对性地同应社会需求。通过性别预算可以提高女性参与公共事务的能力,这对于从性别的角度来理解和评估预算参与的影响与结果,保障妇女权益,促进男女平等具有十分重要的意义、四、启示与展望

  巴西阿雷格里市的参与式预算引入欧亚各地之后,经过改造加工,呈现出一幅五彩缤纷的图景。“从地区差异来看,参与式预算没有统一的模式,也不存在统一模式的愿望,因为其经验来自每一地区的现实、来自其地方的历史、公民文化和公民社会组织,来自可依靠的资源,以及管理他们的政府的行政文化。”因此,它在各国的推广并不依赖于单一的制度程序,而是依靠了众多的手段,但从欧亚的推广经验来看,其遵循的基木原则是相同的,即体现了—民主、公止、透明、问责的精神。

  综观世界各地参与式预算的实践,由于政治历史,文化传统和财政体制的不同,直接导致了各国参与主体、参与范围、参与程度和参与方式的不同。巴西阿雷格里港市的参与式预算具有直接参与(而向非选举的公众)、时间跨度长(一年中有四分之三时间在规划预算)、只涉及部分预算(约占总预算的30%左右)的特点;西班牙的塞维利亚模式和法国的中学参与以全员个人参与为基础;波兰的普沃茨克模式、印度的公民预算组织、韩国东区模式和日本的市模式在某种程度上都与非政府组织相联系,强调公私合作、联合决策;德国规划小组的特色在于参与主体随机产生;印尼的塔纳达尔模式突出性别平等。所有这一切都来自于不同国度的实践经验。形形色色、林林总总表现出来的各种差异,在很大程度上与各国原有的参与习惯和民主传统有关。我们在比较研究、学习借鉴各国的模式时,尤其要注意各国的政治历史,文化传统和财政体制的不同所导致的参与式预算过程的不同。任何一项制度或者程序,只有与当地的实际结合起来时,才会有持久的生命力。

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