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浅析地方审计机关省级统管利弊分析与建议

作者:2016-12-26 14:45文章来源:未知
  2014 年10 月,中共中央作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出要完善审计制度,强化上级审计机关对下级审计机关的领导,探索省以下地方审计机关人财物统一管理(参照司法体制试点改革说法,以下统一简称省级统管)。这是审计界期待已久的改革,无疑对国家审计的发展产生深远的影响。但是如同一枚硬币有正反两面一样,地方审计机关省级统管有利也有弊。一些具体问题如得不到有效解决,将影响改革成效。本文深入分析省级统管的利弊,提出相应建议。
  一、地方审计机关省级统管的有利分析
  (一)有利于增加审计机关的独立性
  有学者认为,在行政型审计体制下,审计机关无异于政府内部审计机构。如审计机关最终递交人大的审计工作报告,经过中间过滤,很难做到原汁原味。日常审计中,审计部门一把手经常面临来自政府领导成员的招呼压力。如不听使唤,就有官位不保之虞。而当县审计局审计一名县委常委或者副处级领导时,审计注定成了走过场的形式主义。省级统管后,人财物均与政府脱钩,审计部门在很大程度上能摆脱地方政府的干预,审计工作的独立性大大增强。隶属于人大的法院、检察院,同样实行了省级统管改革。这充分说明了在当前中国实行地方审计机关省级统管是必要而恰当的措施。
  (二)有利于促进审计职业队伍建设
  优秀的审计人员应当兼具警官侦查、检察官定性指控、法官判决量刑的素质。可自审计机关成立以来,吸纳了大量非专业人士,有部队转业的,也有其他部门调入的,尤其是外行领导内行现象较为普遍。有的一把手领导缺乏专业素养,举措失当;有的副职领导长期不懂业务,浪费人力资源。省级统管以后,审计人员主要由省级审计机关招录和管理,非专业人士进入审计队伍尤其是领导层的概率大大降低,审计人员发挥专长与内部晋升的空间得以放大。同时,异地审计增多,也将大大拓宽审计人员的视野,并提升审计业务技能和综合素质。以上这些在调动审计人员积极性的同时,也将促进审计队伍职业化建设。
  (三)有利于审计机关作用发挥
  李克强总理提出,审计部门要当好国家利益的捍卫者、公共资金的守护者、权力运行的“紧箍咒”和反腐败的利剑。但国家审计体制如不改革,上述目标就很难实现。省级统管不仅有利于大胆披露审计发现的问题,也有利于拓宽审计范围。比如针对领导频频决策失误造成巨大损失的现状,审计部门可事前介入,提交报告,为领导决策提供参考;或者对重大决策开展事后监督,检查评价重大项目效果,界定领导责任,从而约束政府领导行为,促使财政资金效益提高。此外,还可对地方政府债务动态数据及时跟踪,发出预警信息,维护社会稳定。而中央政府可以及时掌握地方政府的真实债务数据,及时采取宏观调控措施。
  (四)有利于全面整合审计资源
  省级统管以后,地方审计资源的整合能力大大增强,省级审计机关可以制定规模宏大的审计计划。如直接从基层抽调审计人员组织实施诸如社会保险、生态环境、城市建设资金等全省范围内的专项审计。这样的审计活动易于在宏观层面上取得重大成果,并扩大审计部门的社会影响力。对于不同类型的审计项目,可以针对行业特点组建不同的审计专业团队,事前统一进行集中培训,提高审计工作效率。至于实施国家审计署统一部署的一条鞭审计,将更加高效并得心应手。而地级审计机关,同样可以通过整合区域内的资源,开展异地交叉审计,改变目前对部分县区党政领导干部经济责任审计较为疲软的状况。
  二、地方审计机关省级统管的不利影响
  (一)审计工作流动性的增加影响队伍稳定
  省级统管后,审计部门一把手及部分副职领导必然异地任职,而一般人员也要参与异地审计,工作流动性的增加势必对个人生活带来影响,甚至降低个人幸福指数。审计部门两极分化的现象值得关注:审计署驻各地特派办人员长年累月在外奔波,家人团聚困难,马斯洛所说的人的多层次需求根本无法实现,部分家庭可能因此而解体;而基层审计人员就像围城里的人,渴望了解外面世界而又没有机会,二者对比鲜明。当然,对于超快节奏的生活,后者并不感兴趣,因而对省级统管,有的人担心沦为上级机关使唤的工具,召之即来,挥之即去,实现不了个人价值,体现不出职业尊荣。这些势必对审计队伍稳定产生负面影响。
  (二)基层审计机关与政府关系变复杂
  省级统管后,基层与上级审计机关的联系大大增强,但与当地政府关系无疑变得复杂微妙。从制度设计的目的来看,省级统管就是要加强对当地政府的审计监督,给权力上“紧箍咒”,这使审计机关未免有点尴尬。审计机关人财物独立,并不意味着从此与地方政府没有任何瓜葛。审计机关立足之地在地方,地方政府也会经常交办一些工作,尽管地方政府领导对审计部门有所忌惮,但审计部门无法承受双方关系搞僵的后果,审计不能因独立而任性。基层审计机关在对上级负责的同时,也要充分考虑到地方经济发展的需要,而纯粹专业出身的人往往不如党政一把手出身的人那样思路开阔,善于沟通协调。因此,审计机关处理与政府关系的难度系数将有所加大。
  (三)地方审计机关可能更为封闭
  重证据、用法律是审计工作的一大特征,审计人员因此习惯而使性格内敛。与财政部门相比,审计不太受人欢迎,财政是送钱,审计是挑刺,很多人对审计敬而远之。外部环境与主观因素的共同作用,使审计机关显得有些封闭。省级统管后,在独立性增强的同时,这一特征将更加明显。原因是为预留内部人员晋升空间,审计机关主要录用一些资历较浅人员,削弱了对外界综合信息的吸纳能力。即便是具有丰富财务经验、资历较深的中层财务干部,也无法平调进入审计机关———当然这里有审计专业性太强的客观因素。审计人员一直在体制内循环的结果将使审计机关像目前国税部门一样自我封闭。外部信息的缺乏,很不利于绩效审计的开展。
  (四)基层审计机关工作弱化
  省级统管后,省级审计部门可根据需要抽调人员,有声有色地开展工作。但在基层审计人员看来,这一做法未免无情无义。因为被抽调的审计人员一般都是骨干分子,是审计生力军。省级统管后的审计队伍虽然庞大,但基层无疑成了神经末梢,处于边缘地带,有人担心基层优秀审计人员将来不是被借用就是被遴选上调。《2015 中国大学生村官发展报告》显示,8 年中全国大学生村官进入公务员队伍和事业单位的有16 万人,占流动数比65%。村成为大学生的跳板,而审计基层很可能成为象村一样输送人才的基地,基层工作受到冲击而弱化。因此,如何加强基层建设,处理好上下级审计机关之间的关系值得进一步研究。
  三、完善地方审计机关省级统管的建议
  (一)健全基层机关管理制度
  实行省级统管,省级审计机关将直接指挥一支数千人的庞大队伍。因此省厅的人事管理部门必须深入调研,了解基层实际情况,参照国税、法院等单位的做法,搞好顶层设计,以一次性打包方式建立科学合理的内部管理制度。一是做好审计队伍的整编工作,明确各个县区的人员机构编制、领导职数、岗位设置、人员分工、职责和内部晋升办法。二是明确领导异地任职的管理办法与条件,制定不同县区审计机关人员工资发放标准。三是建立资产和档案管理、人员培训制度,落实办公用房管理办法,探索建造审计公寓,解决审计人员的后顾之忧。四是研究审计交通成本补贴问题。部分地方公务用车改革给基层审计工作带来了很大影响,比如审计人员车改补贴有限,对远距离单位实行就地审计,可能无法承受。为此要探索建立公车配置制度,并完善管理办法。
  (二)以人为本,稳定审计队伍
  审计是一项非常个性化的工作,同样的项目,不同审计人员去做,结果会大相径庭。需要高素质人才的审计机关在人才争夺之战中并不占上风,机关养老保险并轨后,公务员的优越感已大大降低。如上海市公务员一般年薪10 万元,而同等资历企业员工则为30 万元,司法体制改革中法官离职频频出现。对此,审计机关必须未雨绸缪,稳定队伍,留住人才。一是以人为本,创造良好的工作环境,建设奋发向上的机关文化,了解和帮助解决审计人员实际需要与困难,适当调剂部分基层人员参加跨区域审计项目,让长期出差人员有休整机会。二是以事业留人,给予审计人员培训机会和晋升空间,帮助其实现人生价值。三是健全奖惩机制,如制定具体奖惩标准,奖优罚劣,调动积极性。四是资深审计人员是审计财富,整编时不要以年龄原因而弃之不用,保证平稳过渡。
  (三)适时建立职业审计官制度
  司法体制改革后的法官不同于普通公务员,如上海市员额内法官的薪资待遇高于普通公务员43%。照此案例,审计机关人员也可以分类管理,建立审计官制度及相应考试制度。目前公务员的工资待遇由于种种原因,提升空间已经很小,而审计官可以援例提高薪资待遇,加上审计官特有的职业荣誉感可以极大地激励审计人员,并吸收优秀人才。技术含量高的工种,支付较高的报酬,符合市场法则。审计机关可考虑从中介机构、企业、行政事业单位“挖”人,尤其是经验丰富的财务主管和财政干部。如有甲医院财务主管经历的审计人员参与乙医院的审计,将收到事半功倍之效。同时可把年龄放宽到40至45周岁———因为未来退休年龄65岁。从职业特点看,审计人员同法官一样,既要精通专业知识,又要有一定的工作经验和社会阅历,年龄稍大不是问题。
  (四)积极向其他监督部门借力
  地方审计机关实行省级统管,可以说是国家治理中的一件大事,基层审计机关因此突出重围,开辟了审计发展新路。但如果审计不能有所作为,改革也就不算成功。为此,一方面要找好切入点开展审计,在群众关注的焦点和社会热点问题上下工夫;另一方面审计机关要借力发力,以放大审计成果,实现审计价值。审计监督只是中央提到的八项监督之一,在社会转型时期各种矛盾错综复杂的情况下,地方审计部门要避免单打独斗,要与人大、舆论、纪委、行政等监督部门互相配合,协同作战。要加大审计公开力度,主动公开审计结果;打通与媒体联系渠道,做到审计公开,媒体跟进,从而取得社会舆论的响应与支持;在预算监督方面,要积极与人大沟通,要推动地方人大建立专业预算监督性机构,并与审计形成监督合力,促使政府预算走向公开透明。
 

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