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论基于绩效审计的高校建设工程跟踪审计研究

作者:2017-02-04 16:40文章来源:未知
  教育部于2008年《教育部关于加强规范建设工程项目全过程审计的意见》发布以来,建设工程跟踪审计在高校建设工程内部审计中广泛开展。但建设工程跟踪审计是一种新兴的工程审计方法,还在不断的探索和完善。绩效审计作为世界政府审计的主流,已开始应用于建设工程审计。本文对此进行探讨。
  一、绩效审计、建设工程跟踪审计的界定
  (一)绩效审计的概念及内涵
  20世纪下半叶,审计理论取得的一个突破性发展是将绩效审计引入国家审计领域。从它产生以来,经过各国的实践,已形成了一系列概念。世界各国对政府绩效审计的称谓并不统一,英国称为货币价值审计,加拿大称为综合审计,奥大利亚称为效率审计,瑞典称为效果审计,美国称为绩效审计,也有称之为专题审计或全面审计的,我国学术界倾向于使用“绩效审计”。绩效审计在各国不尽相同,因此也有多种定义。如美国审计总署在《政府审计准则》中认为,绩效审计就是客观、系统地检查证据,以实现对政府组织、项目活动和功能进行独立评价的目标,从而增强公共责任性,为实现监督和采取纠正措施的有关各方决策提供信息。英国《国家审计法》提出:绩效审计是一种对被审计单位使用资源以履行其职责的经济性、效率性、效果性的审计。澳大利亚审计署将绩效审计界定义为:绩效审计的目标是鼓励和支持政府公共管理部门改进管理,更计划、更经济、更有效地使用稀缺资源,最终实现价值增值。世界审计组织在《利马宣言》中定义为:绩效审计是对政府工作的效果性、经济性和效率性进行的审计。目前,世界学术界对绩效审计主要有三种观点:一是以Bemadin为代表的结果论。认为绩效应该定义为工作的结果,因而绩效审计应该以审查结果为基础来评价管理业绩。结果论强调绩效审计以效果性审计为主。二是以Campben为代表的行为论,提出绩效是行为的同义词,它是人们的能观察到的实际行为表现,不是行为后果或结果,而是行为本身;就定义而言,它只包括与组织目标有关的行动或行为,能够用个人的熟练程度(即贡献水平)来定等级(测量)。行为论强调绩效审计主要以经济性和效率性审计为主。三是以Brach为代表的综合论,认为绩效既是行为也是结果,行为由从事工作的人表现出来,将工作任务付诸实施,不仅仅是结果的工具,而是为完成工作任务所付出的脑力和体力的结果,并且能与结果分开评判。综合论强调绩效审计的重点应放在“业绩成果和方法”上。笔者借鉴大多数学者的观点并根据自己的理解,试将绩效审计定义为:“绩效审计是审计人员采用现代技术方法,依据一定的审计标准和程序,客观、系统地对政府部门及企事业单位的项目、活动和功能就其实现经济性、效率性、效果性的程度进行独立审查评价,提出改进意见,改善公共责任,为有关方面决策提供信息。”经济性、效率性和效果性是绩效审计的三个基本要素。经济性(Economy)是指耗费最低的资源,获得一定数量和质量的产出,也就是节省的程度。效率性(Efficiency)是指产出(如产品、服务)与投入(所用资源)的关系;即一定的投入所能得到的最大产出,或一定的产出所需的最少投入。效果性(Effectiveness)是指既定的目标实现的程度或一项活动预期的结果与实际结果之间的关系;对效果性审计主要是检查预期目标是否达到。
  ( 二)建设工程跟踪审计的概念及内涵
  在建设工程跟踪审计理论的研究中,对其定义尚未形成一致看法,有的基于工程建设全过程跟踪审计、有的基于仅对施工阶段的跟踪审计来作定义,有的则基于咨询公司参与跟踪审计来作表述等。笔者借鉴他人研究成果,并通过对建设工程跟踪审计实践的总结与提炼,试将跟踪审计定义为:建设工程跟踪审计,是审计部门以国家的法律、法规等为依据,运用现代审计方法对工程建设活动实时进行审计监督、分析和评价,并将审计结果及时作用于工程建设活动的一种审计形式。其目的是加强监督,促进管理,控制规模,节约投资,保障建设资金合理、合法使用并提高投资效益,缩短建设周期,提高工程质量,实现建设工程综合效益最大化。在上述建设工程跟踪审计定义中,其核心是“实时审计”和“及时作用”。“实时审计”既有“跟踪”的含义,又强调了跟踪审计与工程建设活动的紧密程度;“及时作用”强调了跟踪审计的目的,即审计结果及时作用于工程建设活动修正其偏差。在建设工程跟踪审计的实践探索中,也存在多种操作模式,尚未形成共识和规范。建设工程有大小之分,有新建与维修、扩建之别,从跟踪审计的审计成本和综合效益的角度考虑,根据不同工程的不同需要,采用不同的操作模式是必要和可行的。笔者试图按跟踪审计介入工程建设活动的介入点,将操作模式分为“全程介入法”、“重点介入法”和“适时介入法”。“全程介入法”是对建设工程从立项论证开始至竣工交付使用的全过程进行跟踪审计的模式;“重点介入法”是根据需要选择工程建设活动的重点环节跟踪审计的模式;“适时介入法”是根据需要选择工程建设活动的适当时段介入跟踪审计的一种模式。我国教育部在《意见》中提出:大中型建设工程应实施全过程审计;也可根据重要性和成本效益原则,结合内部实际情况,对大中型建设工程项目部分阶段或环节进行全过程审计。《意见》中的“全过程审计”与“跟踪审计”的涵义是一致的,对“部分阶段或环节进行全过程审计”即为“适时介入法”和“重点介入法”的模式。建设工程跟踪审计改变了传统的工程竣工结算审计模式,把审计关口前移,加强了工程建设过程审计监督,发挥了审计工作促进工程项目科学决策和管理的作用,改善了竣工结算审计中发现了问题也“木已成舟”大多难以改变和挽回的局面,提高了审计工作的科学性和公正性。
  二、绩效审计在高校建设工程跟踪审计中的意义及应用
  (一)绩效审计在高校建设工程跟踪审计中的意义
  绩效审计是当今世界政府审计的主流,产生以来主要应用在政府审计领域,但由于具有的科学性、系统性,应用于高校建设工程跟踪审计是可行的、并具有现实的需要和发展前景。
  (1)跟踪审计是高校建设工程审计的重要创新。首先,加强审计工作的监督作用。审计的基本职能是监督,传统的建设工程竣工结算审计是事后把关,跟踪审计将审计关口前移,注重了工程建设过程审计监督。有利于提高建设工程实施的透明度和公信度,防范产生错误和腐败行为,及时揭露工程建设过程中的舞弊、违纪、违规行为,制止不正之风,促进党风廉政建设,提高基建干部的自律意识。其次,充分发挥审计工作促进工程项目科学决策和管理的作用。传统的基建工程竣工结算审计属于事后审计,审计人员没有掌握建设工程的全部情况,难以全面地发现问题,即使在审计中发现了问题,也“木已成舟”,大多难以改变和挽回。基建工程跟踪审计,审计人员实时跟踪了解工程建设活动,有利于及时发现问题,及时提出审计建议,促进有关方认真履行各自职责,相互配合,实施科学决策和管理,把问题处理在萌芽之中。从而达到控制工程造价,防止资金流失和浪费,提高工程质量,保证建设周期的目的。最后,提高审计工作的科学性和公正性。传统的建设工程竣工结算审计,审计人员主要依据的是有关方提供的结算资料,对工程全貌缺乏充分了解和没能掌握第一手材料,难以对工程作出全面科学的分析评价。在工作实践中,施工方常常对审计结果持不同意见,拒绝在审计报告上签字,而工程审计人员又难以提供充足的证据,造成工程结算困难甚至延误结算时间。基建工程跟踪审计,审计人员参与了施工过程,对工程建设用工、用材等工程建设元素有直接的了解,对隐蔽工程、工程变更等事后难以查明或可能产生争议的建设环节,可以充分了解并作出现场记录。从而使审计结果更加科学、更加公正,同时也避免或减少了竣工结算的矛盾。
  (2)绩效审计是现代审计发展的重要方向。首先,绩效审计的目标明确,且具操作性。绩效审计不仅是提出了一种概念,更是将审计要求(目标)归纳提炼为可以量化的“经济性、效率性、效果性”三个要素,明晰了审计的切入点,提高了实现审计目标的可操作性。绩效审计目标揭露反映了体制转轨时期影响经济活动的体制性、机制性和管理性问题。其次,加强了权力的制约和监督。绩效审计促进了问责机制的建立,重点揭露和反映由于行政权力失控或不作为、乱作为造成的公共资源配置不当、管理不善、利用率低下等问题。在行政效能方面,重点披露由于体制不顺、职责不清造成的行政成本高、资源浪费大、行政效率低的问题。通过审查与评价审计对象使用公共资金的经济性、效率性和效果性,促进其正确决策,依法理财,有效履行职责,提高管理水平。最后,促进可持续的科学发展。绩效审计分析和评价由于体制缺陷、管理缺损所导致的影响经济社会全面、协调、可持续发展的深层次问题;并深入分析其产生发展的根本原因,从体制、机制和管理的层面上提出解决问题的意见和建议,引起有关决策部门和社会对这些问题的重视和关注,从根本上达到促进规范部门、单位和企业的内部管理,深化经济体制改革,完善社会主义民主与法制,提高各类经济活动的经济和社会效益,促进可持续的科学发展。
  (3)绩效审计明晰了高校建设工程跟踪审计目标。绩效审计回答了“审什么”,提出了审计目标为绩效目标。在高校建设工程跟踪审计实践中,存在审计目标不明确或偏颇的问题,从而导致审计资源浪费或达不到理想的审计目的。基于绩效审计的高校建设工程跟踪审计,明晰了高校建设工程跟踪审计的目标为绩效目标。我国教育部《意见》中提出:通过审计,有效控制并真实反应工程造价,降低工程建设成本,提高投资效益,完善建设工程管理,维护教育部门和单位的合法权利,促进廉政建设等,提出的审计要求反映了绩效目标。另外,在高校建设工程跟踪审计实践中,审计的视角往往是真实性、合法性。在绩效审计视野下,跟踪审计的目的不仅仅在于揭露公共资源管理使用中存在的问题,而是更注重于通过对工程项目的“经济性、效率性、效果性”审计,发现问题,提出建议,促进完善制度,促进提高管理水平,从根本上消除影响绩效的因素。通过绩效审计,能更好地实现我国《审计法》提出的加强审计监督、“提高财政资金使用效益”的审计目的。
  (4)跟踪审计是实现绩效目标的有效途径。跟踪审计回答的是“怎么审”,提出了跟踪实时审计的审计途径。建设工程跟踪审计相比于传统的工程竣工结算审计模式,把审计关口前移,实现了工程建设过程实时审计监督,并将审计评价意见及时作用于工程建设活动修正其偏差,发挥了审计工作促进工程项目科学决策和规范管理的作用,改善了竣工结算审计中发现了问题也“木已成舟”大多难以改变和挽回的局面,提高了审计工作的科学性和公正性。绩效审计关注的是建设工程项目的绩效,对建设工程的“经济性、效率性、效果性”进行全面的评价。虽然说工程竣工后进行绩效审计分析,提出改进意见、以警示后来是必要的,但对已建工程为时已晚。跟踪审计参与了建设过程,是实时审计,发现问题及时提出审计建议,能把问题处理在萌芽之中。因此,在基于绩效审计的高校建设工程跟踪审计中,绩效审计作为建设工程跟踪审计的内核,明晰了跟踪审计的目标(即绩效目标);跟踪审计是建设工程绩效审计的载体,是实现绩效审计目标、提高工程项目绩效的有效途径。
  (二)绩效审计在高校建设工程跟踪审计的应用
  在高校建设工程项目中经济性就是工程项目立项的科学性与可行性,工程项目建设成本的节约性,工程项目建设资金筹集成本和使用成本的节约性。效率性主要是工程项目建设资金运用是否得当,有无超标准建设问题,工期是否得到保证。效果性主要是指工程项目建设目标的实现情况,是否达到预期的标准和质量,是否取得预期的效益。这里的效益不仅仅是经济效益,更主要是指办学效益和社会效益。其主要审计内容是:
  (1)审查工程项目立项的正确性和可行性。项目立项决策的正确和可行是实现经济性目标的基本保证。目前在高校基本建设中还存在两种现象:一是为了本单位的利益,为了争取国家投资盲目上项目,造成投资失误;二是对整体规划和立项缺乏科学深入的调研和论证,产生重复建设和追求大而洋的超标准建设,造成资金浪费。进行可行性论证是关键。要从根本上解决此类问题,就必须在项目立项决策阶段进行严格的科学论证和分析,做出正确的决策。所以,在绩效审计视野下审计工作首先要关注工程项目立项的正确性和可行性。
  (2)审查工程项目概算的科学性和合理性。项目概算是在初步设计的基础上编制的,是建设工程项目从筹建到竣工交付使用所需要的全部经费的预算。多列概算可能造成建设资金沉淀,也可能使投资控制的尺度放宽,影响工程项目的经济性和效率性。少列概算则可能使必要的建设内容因缺资无法实施,达不到项目所期望的整体功能,使效果性受到影响;或是计划外借贷而增加财务成本。审计要及时关注项目概算的科学性和合理性,针对实际建设内容进行审核、比较、分析、评价,提出审计意见。
  (3)审查招投标环节。审计应重点关注招投标环节中的拦标价(或标底)的编制与确定、招标文件的编制、招标过程的公开公平公正问题。一个科学合理的拦标价对控制工程造价十分重要,直接影响到工程项目的经济性和效率性,要审查施工图纸是否完整,并根据有关定额标准和市场行情对“量”和“价”进行认真核查。招标文件是工程合同的重要组成部分,要重点审查招标文件的重要条款是否遗漏或含糊不清。审查招标过程的公开、公平、公正性,避免招标流于形式,失去市场竞争的目的。
  (4)审查施工合同。建设工程合同确定了建设项目的价格、工期和质量目标,明确了双方的责任、权利和义务,是建设项目管理的核心内容和法律文书。主要检查合同有无背离招投标的实质性内容,是否存在不合法或不合理的规定,是否存在有重要内容遗漏和含糊不清的条款。防止由于工程合同的疏漏或人为的偏向,导致建设资金“合法”地流失或侵占。
  (5)审查施工环节。施工环节的审查要重点关注工程变更、隐蔽工程、用材(特别是主材)等。工程变更直接影响到工程造价,要重点审查工程变更的必要性、工程变更“量”和“价”的合规合理性。隐蔽工程的偷工减料和建筑用材的低劣,将影响到工程质量,要审查隐蔽工程和用材是否符合设计要求。
  (6)审查资金的管理和使用情况。对资金管理和使用情况的审查,要抓住资金流程这条主线,从立项、拨付、管理、使用等几个环节,检查资金是否及时、全额到位,是否存在转移、侵占、挪用或者变相挪用建设资金等问题;审查工程进度款是否严格按合同支付、有无提前支付和超额支付等问题。切实保证建设资金能够专款专用,保证资金的运作安全,杜绝损失浪费,提高资金的使用效益。
  (7)竣工结算审计及绩效分析。工程竣工结算审计,是在承包商申报的竣工结算资料的基础上进行的,审计的重点内容,应放在工程量计算是否准确,申报的竣工结算的定额套用、各项取费、施工索赔是否正确等方面。在竣工结算审计提供的数据的基础上,然后结合项目建成后实际运行的效果,对工程项目的绩效进行全面的分析评价,提出审计意见。
  三、基于实现绩效的高校建设工程跟踪审计方法
  (一)“决策型”建设工程跟踪审计操作方法“决策型”操作方法是使跟踪审计融入工程建设活动之中,跟踪审计人员参与工程建设活动的监督管理,跟踪审计意见具有否决权。跟踪审计接受工程活动信息,经审计分析后,提出审计意见。审计意见有两种,一是发现问题提出审计建议,作用于工程建设活动,工程建设活动必须按照审计建议作出修正或工程建设活动的有关方给予答疑,反馈给跟踪审计;二是审计通过,工程建设活动继续。“决策型”操作方法强化了跟踪审计的作用,能很好地落实绩效评价意见,且简单易行,但对审计人员的工作能力及综合素质提出了更高的要求。目前,高校内部审计力量不足,建设工程跟着审计一般是采用委托审计,即请社会上有资质的造价公司来做,加之高校内部管理体制的限制,“决策型”“跟踪审计操作方法不适应高校的现实。但由于它具有的优点,有着发展前景。
  (二)“建议型”建设工程跟踪审计操作方法“建议型”操作方法是跟踪审计参与工程建设活动,实时对建设活动进行审计分析,提出审计意见,审计意见直接作用于工程建设活动只有建议权,但能通过决策方(学校决策机构或上级主管部门)行使否决权。跟踪审计接受工程活动信息,经审计分析后,提出审计意见。审计意见有两种途径作用于工程建设活动,一是直接作用于工程建设活动,提出建议,充当参谋,工程建设活动的各方应高度重视审计建议。二是当跟踪审计认为是重大的、原则的问题,而直接作用后没有得到满意的“反馈信息”时,通过具有否决权的决策方作用于工程建设活动,对建设活动进行干预。“建议型”操作方法虽不能像“决策型”操作方法那样作用直接,但弥补了“决策型”的缺陷,且适应于目前高校的管理模式。因此,更加适用于高校建设工程跟踪审计。
 

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