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浅析加快我国煤层气产业发展的财政金融政策

作者:2015-06-09 09:41文章来源:未知

  煤层气( 煤矿瓦斯) 既是优质清洁能源,又是煤矿安全生产“第一杀手”和温室气体。因此,国家高度重视煤层气开发利用并出台了一系列扶持产业发展的财税政策,促进了我国煤层气开发的商业化和规模化进程。

  然而,随着时间的推移,财政补贴等政策的激励效力逐渐减弱,税收优惠政策已难以进一步调整,我国煤层气产业发展亟需适时调整扶持产业发展的财政政策和尽快制定促进产业发展的金融政策。

  一、煤层气开发项目金融特征分析

  财政金融政策加快煤层气产业发展的关键是针对煤层气开发项目的金融特征从根本上激励项目投资积极性。本文认为煤层气开发项目的原始金融特征是投资额度大、投资回收期长、不确定性高。

  ( 一) 投资额度大

  煤层气属于低压、低渗、低饱和度的非常规天然气资源,其开发需要密集的钻井来获得工业产量,增产更需要实施超大规模的水力压裂,集输还需要多级增压,因此煤层气开发项目需要巨额的前期建设投资。以山西沁水盆地南部煤层气产业化基地为例,形成1 亿立方米的产能,通常需要前期建设投资4. 0-4. 5 亿元,相当于常规天然气开发项目的4 -5 倍。

  ( 二) 投资回收期长

  煤层气属于以吸附态赋存的非常规天然气资源,只有通过排水将煤层孔隙内流体压力降到煤层气临界解吸压力之下才可能开始产气,因此煤层气资源的开发需要一个较长的排水- 降压无产量工作期,通常需要几个月甚至一年多的时间。同时,受到煤层渗透率低的限制,煤层气单井产量低。因此煤层气开发项目需要较长的投资回收期。仍以山西沁水盆地南部煤层气产业化基地为例,即使采用了比较乐观的财务评估方法,其项目投资回收期还是长达7 -10 年。

  ( 三) 不确定性高

  煤层气开发项目的最终经济效益,不仅依赖于煤层气的销售价格这一市场条件,还依赖于煤层气井的产气量。因此煤层气开发项目经济效益的不确定性较高,其主要来源为以下几个方面:

  1. 煤层气资源所具有的极强的非均质性特性所带来的不确定性。多年的煤层气开发实践证明,煤层气是一种非均质性极强的资源,几乎所有煤层气开发项目的井间距都是300 - 400 米,但产气量却会出现几十倍甚至上百倍的差异。

  2. 地质勘查精细程度和地质认识准确性所带来的不确定性。由于煤层气资源是一种埋藏于地下的资源,对其认识程度依赖于地质调查程度、地质勘查精度和地质研究程度,不仅需要深入系统的地质研究和规范的地质调查,更需要规范的风险勘探和开发试验。为降低这种不确定性带来的投资风险,国家主管部门规定,只有勘探取得商业发现并获得探明地质储量之后才能进入开发。即便如此,前期勘探投资的不确定性带来的投资风险也是相当大的。

  3. 煤层气开发项目工程质量和生产管理精细程度所带来的不确定性。随着我国煤层气资源的规模化开发,煤层气开发技术方案的正确与否、煤层气井工程施工质量的高低、煤层气井生产管理的精细程度等工程因素都会对煤层气井的产气量带来巨大的影响。工程质量低下,可使一个本来应是高产的井变成低产低效井。如沁水盆地南部一个煤层气开发项目,先期施工的一批开发井,由于压裂施工方案的问题或压裂施工工程质量的问题,导致这批开发井几乎都不产气。好在经过二次压裂之后,产气量非常理想,但仍然需要承担二次压裂的成本。

  二、尽快制定促进产业发展的金融政策

  从近年我国煤层气产业发展的经验可以看到,财政补贴等扶持政策只能起到提高煤层气开发项目经济性的效果,难以形成煤层气产业的“造血机能”,金融政策是“新常态”下可持续发展的突破口。

  针对煤层气开发项目特有的前期投资大、投资回收期长、不确定性高的金融特征,充分借鉴美国利用资本市场实现煤层气产业快速发展的成功经验,建议创立适宜我国国情的“煤层气产业贴息贷款”和煤层气开发“项目融资租赁”- “发行中长期企业债券”一揽子金融政策。

  ( 一) 将煤层气开发项目纳入基本建设贷款补贴对象

  现行的《基本建设贷款中央财政贴息资金管理办法》( 财建〔2012〕95 号) 规定贴息行业和项目包括: 农业、林业、水利、司法部和新疆生产建设兵团所属的监狱和劳教等项目、国家级高新技术产业开发区管辖区域范围内的基础设施项目、军工集团“三线”搬迁和核电项目、西部铁路项目及根据国务院要求并经财政部认定的其他项目。

  建议将煤层气开发项目列入《基本建设贷款中央财政贴息资金管理办法》补贴对象,按照《基本建设贷款中央财政贴息资金管理办法》( 财建〔2012〕95 号) 规定执行,以提高财政资金使用效益,更好的发挥其政策引导作用,激励企业的投资积极性,加快煤层气产业发展。

  ( 二) 建立煤层气勘探开发“项目融资租赁”机制

  基于煤层气勘探开发项目的金融特点和产业发展的融资需要,为解决煤层气勘探开发的资金问题,尤其是前期风险勘探资金问题,利用金融手段和工具,通过“项目融资租赁”,由出租人分担了前期投资和风险,平摊投资,平滑风险,有效地改善了煤层气勘探开发企业的前期亏损财务状况,激励煤层气勘探开发企业投资煤层气勘探开发事业。

  通过实施煤层气开发项目的“项目融资租赁”激励政策,可实现摊平项目前期的巨额投入,平滑项目后期的集中风险。基于摊平作用对前期投入的缓解,煤层气开发企业将有机会同时进行多个项目的开发。这些政策的作用是,除了分担了项目前期投入外,还降低了煤层气开发产业总体的风险。这是因为煤层气开发项目各井的风险是独立甚至是负相关的,大数定律可以很好的发挥作用。所以,未实施“项目融资租赁”前的集中风险可以随着开发项目数目的增加而迅速平滑成为更可承受的较小的风险。也就是说,项目组合收益的确定性会随着项目组合中项目数量的迅速增加而增加。这样将有效地利用资本市场,很好地激励煤层气开发投资企业加大煤层气开发投资力度,促进煤层气产业的发展。

  ( 三) 引导开发企业及融资租赁企业发行中长期债券

  建议国家出台政策,引导和鼓励煤层气开发企业通过中长期定向债形式融资,调整项目盈亏时间分布。通过发行煤层气开发项目中长期定向债可以调整煤层气开发项目的盈亏时间分布。前期的投入被发债的收入抵消,后期还款的支出由项目后期的净现金流入支撑。

  同时建议,煤层气开发定向债实行浮动利率。譬如,定向债浮动利率可以根据天然气价格等对煤层气开发项目的未来现金流有重要影响作用的指标确定,建立一套煤层气开发定向债浮动利率形成机制,使煤层气开发“定向债”成为一种很好的风险分配的工具。

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