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论国际公约视野下我国女性职工劳动权的保障

作者:2015-04-21 09:59文章来源:未知

  一直以来,女性在劳动力市场上的地位大多低于男性。为保护女性公平参与就业市场的竞争,劳动立法应对其提供特殊保护。国际劳工组织保护女性职工的主要目标有两个:一是男女职工应享有平等的权利与待遇;二是女性职工不应从事过于艰辛的工作,尤其在生育期间。在劳动权领域,女性通常会遭遇性别歧视、性骚扰等特殊问题,因此,女性职工所需要的纠偏保护主要涉及平等就业权、劳动安全权、社会保障权、劳动结社权、职场人格权。根据国际劳工标准对一国或某地区立法与实施方而的劳动权状况的评估要求,其结果一般分为三类,或区分为三种不同程度的情况:全部达标、部分达标与没有达标。全部达标,是指立法中有与公约相符的规定并己制定了具体措施,以促进该法律的实施;设立了解决劳动权争议的专门司法机构或半司法机构;提供了权利救济方式,并按照专家委员会的直接要求积极改进立法。部分达标,是指虽然立法规定了公约提及的权利,但保护程度略低,没有补充规定具体措施;没有解决权利争议的专门机构;立法实施后,尚未产生明显效果,对专家委员会的直接要求没有采取积极的配合行动。没有达标,是指立法中体现公约所提及权利的规定不多,只有笼统性的、原则性的规定,并且对这些权利只提供了一般性保护;对保护对象的范围与程度没有达到公约要求,缺乏对相关权利或关键概念的具体定义;政府未将加强该权利的专项计划提上议事日程。

  在对我国《妇女权益保障法》的实施状况考察后可知,中国对女性职工的各种特殊需求考虑较周全,重视对女性职工的纠偏保护。但是,在界定基本法律概念、对侵犯女性职工平等劳动权的救济、对违法行为的责任规定等方而还存在不足,须进一步完善。

  一、国际劳工标准为女性职工提供特别保障的类型和要求

  国际劳工公约为女性劳动者提供的特殊保护有两大类:一是保障其公平就业;二是使其不负担过重的劳动任务。

  (一)保障女性劳动者公平就业

  女性的公平就业权主要涉及“同工同酬”与“为有家庭负担的女性提供福利性的社会服务”。

  男女同工同酬原则是国际劳工组织的核心标准之一。《1951年同酬公约》(第100号)(简称《第100号公约》)是保障男女公平就业的最重要的公约。《第100号公约》规定,批准国应当将男女工人同工同酬原则推行于全体工人,并将“报酬”定义为:“通常的、基本的或最低的工资或薪金,以及雇主直接或间接地付给工人的其他现金酬劳或物品酬劳。”《第100号公约》还规定了实现同工同酬原则的一系列实施办法,包括国际法律或条例、由国内法制定或认可的决定工资的办法、集体协议,等等。《 1951年同酬建议书》(第90号)补充了实现同工同酬原则的实施措施,建议通过对工作的分析或其他办法确立各类工作岗位的客观价值,排除依性别因素对工作岗位进行分类的做法,并据此确定报酬。此外,《第90号建议书》还提及,应当在职业指导、就业咨询、职业培训等方而对男女职工提供相等的便利条件,并采取措施使女性职工能够实际享受到这些权利;促进公众对同工同酬原则的认识和了解,加强对该原则实施的调查工作,等等。

  随着有家庭负担的就业女性人数的增多,而对家庭与工作双重负担的困难,《第90号建议书》建议,有关国家应提供福利与社会服务,以解决这些女性职工的需求。国际劳工组织颁布的《1965年(有家庭责任妇女)就业建议书》(第123号)也建议,成员国应为此类女性职工提供托儿服务、公共交通等条件,以减轻家务负担,使女性职工能够真正享受到工作的权利。《1981年有家庭责任的工人公约》(第156号)完善了《第90号建议书》的内容,要求发展公办或民办的社区服务项目,如照看儿童、家庭服务等。我国的一些地区也正在做这方而的尝试,如厦门、福州、宁波等城市实行的“四点钟学校”,它们以社区或学校为平台,为儿童提供放学后至父母下班前的公共托管服务,以缓解女性职工的工作压力。遗憾的是,该做法并未在全国普及,且政府没有对该服务方式的性质、责任主体、主管机关等重要问题予以立法规定。这方而,我国尚处于起步阶段。

  (二)保障女性职工不负担过重的劳动

  针对女性职工的生理特点,国际劳工组织就其从事夜间、繁重、高危等工作的情况,规定了特殊的保护措施。

  对保护孕妇免于夜间工作的问题,《1990年夜间工作公约》(第171号)第7条做了专门规定。例如,女性在生育前后的16周或在医疗诊断书要求的必要时间内,如有可能,将其转为日间工作。目前,约有一半成员国批准了禁止妇女夜间工作的公约;有97个成员国只批准其中一种禁止其夜间工作的公约。鉴于对劳动安全权与平等就业权平衡问题的争议,若只禁止女性夜间工作而不禁,下男性,可能会影响女性平等就业的机会与权利,因此,许多国家解除了禁止女性夜间工作的公约。我国目前对普通女性没有禁止其夜间劳动的规定,立法仅对怀孕7个月以上的女性,禁止安排其夜间劳动。②有个别地方,对女性夜间工作的保护问题做了规定。例如,2012年江苏省昆山市人力资源与社会保障局发布的《特殊工时工作制审批工作规范》规定:“实行特殊工时工作制度的女职工在‘三期’内的,依法执行女职工劳动保护措施:严格控制日工作时间;不超过8小时;不安排其从事夜间劳动。”

  对女性职工的生育保护问题,《 2000年保护生育公约》(第183号)第4条做了规定:在产假期间,女性职工有权领取现金和医药津贴,现金津贴应保证足以按照适当生活标准维持产妇及产儿的健康;医药津贴应包括产前、产时、产后的护理,以及必要的住院护理;应尊重产妇选择医生和医院的自由;产假期间的现金和医药津贴,或由强制社会保险提供,或由公共基金提供。《1952年保护生育建议书》(第95号)提出了更确切的措施,规定了较高的标准。例如,在可行情况下,津贴可达产前收入的100000按照我国现行《女职工劳动保护特别规定》,女职工产假期间的生育津贴,己参加生育保险的,按照用人单位上年度职工月平均工资标准由生育保险支付;对未参加生育保险的,按照产假前工资的标准由用人单位支付。我国1994年颁布的《企业职工生育保险试行办法》,由于颁布时间较早,对生育医疗费的费用标准、计划生育的医疗费用范围和标准没有具体规定。《北京市生育保险医疗费用支付范围及标准》等一些地方性规范,就生育保险医疗费支付范围和标准做出了详细规定。由于我国的社会保障标准统筹分地区实行,没有全国统一的标准和范围,不符合《第183号公约》的要求。《第183号公约》规定,女性哺乳产儿时,应有权中断其工作,中断时间应算作工作时间,应获得相应的报酬,并允许由集体协议决定中断工作的时间和次数。根据我国《女职工劳动保护特别规定》,用人单位应当在每天的劳动时间内,为哺乳期间的女性职工安排1小时的哺乳时间,生育多胞胎的,每多哺乳1个婴儿,每天增加1小时的哺乳时间。这一规制,己达到公约标准。当然,《第183号公约》确定的保护标准偏高,迄今只有29个国家予以批准。

  二、我国保障女性劳动者平等就业权之现状

  (一)女性就业尚未实现与男性完全平等

  在现实中,以性别为依据的职业划分形式一直存在,某些行业或工作岗位总被打上“适合男性”或“适合女性”的刻板烙印。所谓“适合女性”的职业,其劳动力的价值往往低于男性。除了身份和性别歧视外,女性劳动力的价值还受到经济危机、贸易状况、社会发展和市场改革等因素的影响。例如,当财政紧缩、需要减少社会公共福利开支时,从事照护工作的女性劳动者就而临减薪或失业的风险,而女性是该行业的主要从业者。在我国,无论是就业女性所占比例,还是其就业层次,都明显落后于男性。根据福建省第3期关于妇女地位的调研数据,在职妇女仅占妇女总数的63. 1 0%,低于男性同比24. 6个百分点。在职业妇女中,有73. 8%的人是以雇员或工薪劳动者的身份就业。总体而言,女性收入明显比男性少。前述调查数据显示,男性劳动收入几乎是女性的2倍,农村女性与男性的劳动收入差,要大于城镇女性与男性的劳动收入差。因为平等就业权的侵权事实主要体现在是否同工同酬的问题上,所以,仅仅获得平等的培训机会、晋升机会和社会保障待遇,但最终的劳动报酬不同,说明女性劳动者并没有实现“完全”的劳动平等。

  (二)我国立法尚未做到“同等价值,同等报酬”

  我国现行《劳动法》第46条规定:“工资分配应当遵循按劳分配原则,实行同工同酬。”《妇女权益保障法》第24条规定:“实行男女同工同酬。妇女在享受福利待遇方而享有与男子平等的权利。”但《劳动合同法》未提及同工同酬。而且,无论从立法的目标,还是从法律实施的过程考察,我国的“同工同酬”是指,用人单位对于劳动熟练程度相同的劳动者在从事同种工作时,不分性别、年龄、民族、区域等差别,只要付出同等劳动量即可获得同等报酬。实际上,我国仅达到了“同等工作,同等报酬”的标准,而未满足《第 100号公约》要求的“同等价值,同等报酬”的要求。美国学者陈维霞(Cher Weixia Chen)认为,同工同酬的内涵有三个层次:基本层次是“同等工作,同等报酬”,即依照同一工作的劳动量,无差别地支付报酬;中等层次是“类似工作,同等报酬”,是指工种不同,但性质类似,在对这些工种进行类比并排除性别原因后获得同等报酬;最高层次是“同等价值,同等报酬”,是指即使职业完全不同,也应当排除性别原因而获得同等报酬。为了做到同工同酬,应当尊重女性劳动者的劳动价值,即使女性从事以女性劳动者为主的工种或行业,也应当与男性从事以男性从业者为主的工种或行业保持相同的报酬水平。《第100号公约》追求最高层次的标准和更大范围的公平,致力于通过关注女性劳动者集中的某些行业或特定职业而解决性别差异的问题。然而,目前能达到最高层次标准的国家还不多;大多数国家只能达到基本层次的标准。我国的情况亦属此。

  我国目前的相关立法尚未对“报酬”一词作出统一定义,因而无法保障奖金、津贴的公平支付。根据1990年国家统计局发布的《<关于工资总额组成的规定>若干具体范围的解释》及《关于工资总额的补充规定》,工资的组成包括:计时工资、计件工资、奖金、津贴、补贴、加班工资以及特殊情况下所支付的工资等。可见,计时工资不包含加班工资,而对以计时工资为计算依据的经济补偿金等,是否包括加班工资的问题仍存争议。概念的不严谨,会导致对“同酬”范围确定的困难。根据《第100号公约》第1款的规定,“同工同酬”的“酬”,除基本工资外,还包括雇主直接或间接地支付给工人的现金或实物。

  在立法方而,我国对公约的遵守可达到“部分达标”的程度,但从司法和法律实施的效果看,并不尽如人意。

  三、我国女性职工劳动权特殊保护状况

  因性别特征,女性职工在劳动安全权、社会保障权、劳动结社权以及工作中的人格权等方而,都存在特殊保护的需求。

  (一)女性职工劳动安全权的特殊保护

  我国己经批准了《1935年井下劳动(妇女)公约》(第45号),该《公约》规定,任何妇女,不论年龄如何,一概不得受雇从事矿山、井下作业,但从事非体力劳动者除外。在我国,对女性职工劳动安全权的特别保护主要体现在一些禁忌劳动的规定中。我国于1992年和2012年分别颁布了《矿山安全法》和《女职工劳动保护特别规定》(以下简称《规定》)。后者专列“附录”,具体规定了女性职工禁忌从事的劳动范围,将矿山、井下列为女性职工禁忌从事的职业。该法明确规定,用人单位须遵守该“附录”,违规时应依法赔偿。应当指出的是,该《规定》在一些地方用词专业,一般劳动者不易理解,难以做到依法对自身的有效保护。因此,需要专业的安全生产监督部门加大监管力度,并定期培训工会人员和员工,提高其对法律知识的理解能力。我国的立法既列明了保护对象,又规定了侵权救济和惩罚措施,从立法层而衡量其对于公约的履行状况,己属“完全达标”,实施公约与建议专家委员会对我国的立法亦较满意,只是数次建议,我国更需要批准保护范围更广的《1995年矿山安全与卫生公约》(第176号)。

  (二)女性职工社会保障权的特殊保护

  女性职工特有的社会保险与福利,主要是生理期、孕期、产期和哺乳期的特殊福利(简称“四期”)保护。在产期方而,与妇女生育相关的公约要求较高,故批准的国家不多,我国也未予批准。《 2000年保护生育公约》(第183号)要求,成员国至少给予产妇14周产假;我国法律给予产妇98天产假,达到公约标准。根据我国《社会保险法》的规定,为了保证女性职工享有足够的生育医疗费和生育津贴费,在缴纳生育保险费时,不是按照女性职工的人数缴纳,而是由雇主将企业工资总额作为缴费基数,按比例进行缴纳。经期方而,我国规定了女性职工在经期禁忌从事的劳动范围,这在世界范围内亦属罕见,可谓先进。孕期方而,在我国的立法中,将怀孕的女性职工接受产检视为出勤,而非病假、事假或旷工。哺乳期方而,法律规定,哺乳期的女性职工应享有必要的哺乳时间,用人单位应设置专门的卫生室、孕妇休息室、哺乳室等。此外,根据《女职工保健工作规定》,用人单位应安排女性职工定期接受妇科体检;中年女性职工若经诊断为更年期综合症者,可要求用人单位调岗。

  (三)女性职工结社权的特殊保护

  在我国,女性劳动者的结社权保障,主要是通过工会中设置的女职工委员会体现的。我国《工会法》规定,女性职工人数较多的单位,可以建立工会女职工委员会。对于其他特殊劳动者群体,目前尚无法律明确要求建立相应的专门委员会,可见,我国对女性职工结社权的保障很重视。2009年,全国总工会颁布的《工会女职工委员会工作条例》规定,女职工委员会应与工会委员会同时建立,并列明了女职工委员会工作的具体要求。调查显示,福建省有一半以上的企业,工会中设有女职工组织,但也有38. 6%的企业,工会中未设立女职工组织;与2010年时该省63. 8%的企业中未设立女职工委员会的情况相比,二年后女工结社状况有了较大幅度改善。

  许多国际劳工公约在列明成员国义务时,要求成员国除了通过立法、政策等方式实施公约外,还包括通过集体协议的方式对公约的实施进一步具体化。我国的工会通过签订女职工专项集体合同的方式保障女职工的特殊权益。调研数据显示,2012年福建省女职工劳动保护专项集体合同的签订率己达到97. 1%,并有67%的企业制定了女职工劳动保护的专项制度或文件。

  (四)女性职工职场人格权的特殊保护

  女性劳动者在工作场所的人格权虽不属于劳动权,但若人格尊严在工作场所被侵犯,亦不符合国际劳工组织所追求的“体而工作”的要求。与发生在其他场合的性骚扰不同,在职场性骚扰中,女性职工一般不敢对来自上级的胁迫进行反抗,对同事的性骚扰也往往碍于情而而不愿声张。在我国法律关于人格权的保护中,没有列明性自主权,虽然《女职工劳动保护特别规定》第11条列明,用人单位有预防和制止性骚扰的义务,但没有对用人单位的不作为行为规定具体的惩罚措施,也没有规定遭到侵权时的其他救济手段。

  我们认为,针对工作场所发生的骚扰问题,仅有禁止性规定不足以防比此类事件的发生,立法应当增设用人单位的法律责任。这样才能迫使雇主事先采取有效的防范措施,尽可能避免此类事件的发生。

  四、立法应提高女性职工劳动标准的建议

  (一)界定基本的法律概念并细化同工同酬原则

  目前,我国现行的劳动立法中,对一些基本而重要概念的界定不明确,例如,对“歧视”、“同工同酬”等词就没有作出具体界定,使女性职工的劳动权不能得到真正保护。

  在程序规定方而,立法应当增设对违规行为的追究、对性别歧视的投诉等程序性规定。例如,当女性劳动者投诉用人单位存在性别歧视时,受理机构应当在15日内回复是否受理该投诉并展开调查;应当在启动调查程序之日起60日内完成调查并告知调查结果。

  对歧视行为或未实行同工同酬的行为,应在立法中设定相应的法律责任。诚然,制定工作价值方而的评定机制颇有难度,找到一个“公约数”或“等价物”作为换算不同工种价值的度量标准,须由多部门合作进行数据的收集和分析,付出的成本会很大,但是,我们不能因噎废食,构建综合性科学评定系统是我们必须而对的问题。例如,有学者认为,工作评定机制应包括技能、工作要求责任的大小、工作难易程度、工作环境等因素C47}说明大家在为解决此问题积极探寻好的办法。

  (二)反歧视立法应当使违法行为“无缝可钻”

  我国《妇女权益保障法》第23条规定,除不适合女性的工种或岗位外,用人单位不得以性别为由拒绝录用。何为“不适合女性的工种或岗位”,法律无明确规定,而由用人单位自己界定,所以,该条款反而常常成为用人单位拒绝录用女性职工的借口。《妇女权益保障法》第27条规定,用人单位不得以结婚、怀孕、生产、哺乳等为由,辞退女性劳动者或单方而解除劳动合同,但由于法律规定的不严谨,如,没有同时将“用人单位也不得将劳动者调岗”的情况规定其中,致使有些用人单位钻法律的空子,常常采用将女性劳动者调至不太方便的地方工作的办法,试图变相“逼退”这些劳动者。因此,立法在对某类现象设计规制时,应当设想到可能发生的违规或违法行为,有针对性地设定防范措施,事先堵住漏洞。

  (三)建立“平等劳动权保护”失衡的矫正机制

  女性在劳动领域受到性别歧视而不能及时获得救济,使得对女性平等劳动权的保护以及对女性提供特殊保护的规定成了“软法”,原因之一应是缺少便捷的矫正机制。例如在美国,建立了独立的联邦执法机构—平等就业机会委员会(EEOC),负责执行、监督和协调所有联邦的平等就业机会方而的法律、规定、措施及政策。该委员会有权调查雇主在种族、肤色、宗教、性别(包括怀孕)、年龄、残疾或基因信息方而引起的歧视,也有权调查对反歧视行动实施的打击报复。一旦查证属实,该委员会将立刻解决。如果协调不成,则可以提起行政诉讼;不服判决时,有权提起上诉。该委员会领导和指导联邦政府的平等就业机会计划,开发和销售联邦部门的相关教育材料,进行利益相关者的培训,指导、帮助行政法官举行平等就业机会投诉的听证会,等等。该委员会在促进平等就业方而发挥了很有效的作用。我国可借鉴美国在这方而的经验,参照其平等就业机会委员会的职责范围,结合我国的实际情况,设立一个中立于劳资双方的平等就业委员会,以促进我国男女平等劳动权的实现。

  (四)特别关注从事短期或临时性劳动的女性权益的保护

  在我国,女性劳动者从事兼职、短期或临时性劳动的现象较多,其收入水平明显低于就职于稳定行业的从业者;女性也常就职于非正规经济体中,尤其是在农业劳动领域。相比正规经济体,非正规经济体的报酬、福利及保障待遇都偏低。农村的家庭女性除了从事无薪的家务劳动外,还要下地从事生产劳动,这同样也是无薪的。因此,保障上述女性劳动者获得同工同酬待遇是急需解决的问题。

  (五)合理厘定特殊保护与就业自由间的平衡

  对女性劳动者的特别保护措施,虽然有利于保护女性的特殊需求,但可能挤压女性的就业机会或就业。在某些情形下,提高保护标准的立法意图甚至可能与女性群体的就业意愿相冲突,所以,适度变换保护角度,能收到更好的保护效果。随着科技的进步,我国发达地区企业所配备的劳动保护条件或操作工具的自动化水平在提高,此类岗位的危险性和强度大幅下降,对处于特殊情形下的女性的可适度增大。因此,应继续加大投入、提高技术、改进工艺、改善劳动岗位的条件和环境,减少女性不适宜的行业或岗位的数量,以扩大女性的就业而。现在,我国的许多地区仍然存在这样的现象:负重体力劳动岗位的收入高,因而那些既无收入,又处于社会保障系统之外的女性,为了谋生宁愿选择负重劳动而不愿失业。在此情形下,特殊保护似乎与受保护群体的意愿并不一致。所以,参照国际标准进行立法和实施时须谨慎。

  尽管国际劳工标准不可能提供所有劳动保护的具体样本,但为我们提供了很有价值的指导性参考,我国的立法应当借鉴或者把己批准公约的相关条款转化为国内法。

  世界各国长久以来对女性劳动者的歧视,不仅是用人单位追逐经济利益的目的所致,与本国的文化传统也有很大关系。因此,对女性劳动权的保护任重道远。

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