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渔业船舶海上事故调查事权管理研究

作者:2016-07-19 09:59文章来源:未知

  近年来,随着《安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》等的颁布实施,渔业船舶海上事故调查出现了一些新情况,涉及渔业船舶海上交通事故调查事权逐渐淡化,一些法律法规得不到有效落实,笔者认为有必要对渔业船舶海上事故调查事权管理有关问题进行探析,以期提升渔业船舶海上事故调查事权管理能力。

  一、渔业船舶海上事故调查事权管理现状

  (一)法律体系现状

  1.《中华人民共和国海上交通安全法》(1983年9月2日通过,1984年1月1日实施)。该法规定中华人民共和国港务监督机构是负责海上交通安全监督管理的主管机关,船舶、设施发生交通事故由主管机关调查处理,此外,该法还对国家渔政渔港监督管理机构的职权进行特别规定,明确国家渔政渔港监督管理机构负责以渔业为主的渔港水域内的交通安全的监督管理以及负责沿海水域渔业船舶之间的交通事故的调查处理。

  2.《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》(1989年5月5日通过)。该条例根据《海上交通安全法》第48条的规定进行制定,条例第17条“渔政渔港监督管理机关对渔港水域内的交通事故和其他沿海水域渔业船舶之间的交通事故,应当及时查明原因,判明责任,做出处理决定”。

  3.《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例(1990年1月11日国务院批准,1990年3月3日发布实施)。该条例规定中华人民共和国港务监督机构是本条例的实施机关,明确船舶、设施在中华人民共和国沿海水域内发生的海上交通事故适用该条例,并规定“以渔业为主的渔港水域内发生的海上交通事故和沿海水域内渔业船舶之间、军用船舶之间发生的海上交通事故的调查处理,国家法律、行政法规另有专门规定的,从其规定”。

  4.《中华人民共和国渔业船舶海上交通事故调查处理规则》(1991年3月5日农业部发布、1997年12月25日修订),该规则“根据《海上交通安全法第48条和《渔港水域交通安全管理条例》第17条的规定进行制定。目前该规则已被农业部废止,并由《渔业船舶水上安全事故报告和调查处理规定》(农业部2012年9号令)取而代之。

  5.《中华人民共和国安全生产法》(2002年6月29日通过,2014年8月31日第二次修正)。该法规定“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位(以下统称生产经营单位)的安全生产,适用本法;有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的,适用其规定”,并明确“事故调查和处理的具体办法由国务院制定”。

  6.《生产安全事故报告和调查处理条例》(2007年6月1日实施)。该条例主要根据《中华人民共和国安全生产法》进行制定,明确“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理,适用本条例;环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故的报告和调查处理不适用本条例”。此外,该条例明确了履行调查职责的主体为县级以上人民政府,特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查,重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。

  7.《渔业船舶水上安全事故报告和调查处理规定》(农业部2012年9号令2013年2月1日实施)。该规定明确“船舶、设施在中华人民共和国渔港水域内发生的水上安全事故;在中华人民共和国渔港水域外从事渔业活动的渔业船舶以及渔业船舶之间发生的水上安全事故”适用该规定,渔业船舶与非渔业船舶之间在渔港水域外发生的水上安全事故,按照有关规定调查处理。此外,明确规定“除特别重大事故外,碰撞、风损、触损、火灾、自沉等水上安全事故,由渔船事故调查机关组织事故调查组按本规定调查处理”。以上有关规定,涉及渔业船舶的海上事故可以归纳为两个法律规范体系:一是以《海上交通安全法》为上位法的海上交通事故法律规范体系,另一个是基于《安全生产法》形成的安全事故法律规范体系。

  (二)事权管理情况

  我国涉及渔业船舶的海上事故调查主管机关主要是海事管理机构和渔政渔港管理机构,各自事权职责如下:

  海事管理机构负责船舶、设施在我国沿海水域的海上交通事故,但以渔业为主的渔港水域内发生的海上交通事故和渔业船舶之间、军用船舶之间发生的海上交通事故除外。渔政渔港管理机构负责以渔业为主的渔港水域内发生的海上交通事故以及渔业船舶之间发生的海上交通事故,负责除渔业船舶与非渔业船舶之间在渔港水域外的其他涉及渔业船舶的水上安全事故。

  二、渔业船舶海上事故调查事故管理中存在的问题

  《海上交通安全法》是赋予海上交通事故调查事权的上位法。事实上,《安全生产法》实施后,特别是《生产安全事故报告和调查处理条例》的出台,随之产生了一个新的名词——安全事故,某种意义上讲,此后发生的海上交通事故已不再仅仅是交通事故,同时它也是安全事故。近年来,随着各类涉及渔业船舶的海上事故的发生,现行的法规体系在渔业船舶调查事权方面存在的问题逐渐显现:

  1. 由于《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的出台实施,渔业船舶海上交通事故逐渐淡出渔政渔港管理机构的管理事权,甚至一些地方和人员认为:虽然,《海上交通安全法》赋予了渔政渔港管理机构海上交通事故调查事权,但是,由于具体实施细则《渔业船舶海上交通事故调查处理规则》已被《渔业船舶水上安全事故报告和调查处理规定》取代,归属渔政渔港管理机构调查处理渔业船舶海上交通事故基本上名存实亡。

  2. 现行法规体系,渔业船舶的事故调查涉及海事管理机构、渔政渔港管理机构以及县级以上人民政府等多个事权管理机构,加之存在事权交叉或重叠,导致出现了相互推诿或重复调查的情形,最终影响到行政相对人。

  3.《安全生产法》明确有关法律、行政法规对水上交通安全另有规定的,适用其规定。一定程度上意味着渔业船舶海上航行、停泊和作业应当依据《海上交通安全法》《渔港水域交通安全管理条例》《海上交通事故调查处理条例》等法律法规进行管理。然而,关于渔业船舶海上事故的调查处理,《生产安全事故报告和调查处理条例》的适用仅对环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故的报告和调查处理做出排除,意味着渔业船舶海上航行、停泊和作业过程中发生的事故适用该条例。也就是说,事实上渔业船舶海上事故调查存在两条主线,分别是海上交通事故调查主线和水上安全事故调查主线,由于两者事权范畴存在较大差异,一定程度上,给有关部门提供了取舍空间,不利于发挥管理职能。

  三、渔业船舶海上事故调查管理有关问题

  (一)关于渔业船舶海上交通事故和安全事故优先适用问题

  《安全生产法》明确“有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的,适用其规定”。而《海上交通安全法》是海上交通安全领域的行业法,就海上交通安全领域而言,《海上交通安全法》较之《安全生产法》,属于特别规定与一般规定的关系。渔业船舶与其他设施物碰撞、触碰等事故既是海上交通事故也是安全事故,根据《立法法》关于特别规定优于一般规定的适用原则(针对同一机关制定的法律),应当优先适用《海上交通安全法》所属法律规范,换言之,渔业船舶与其他设施物碰撞、触碰等事故应当优先归属为海上交通事故。

  (二)关于渔业船舶海上交通事故调查处理规定适用问题

  根据《海上交通事故调查处理条例》第三条第二款“以渔业为主的渔港水域内发生的海上交通事故和沿海水域内渔业船舶之间、军用船舶之间发生的海上交通事故的调查处理,国家法律、行政法规另有专门规定的,从其规定”的规定,事实上,至今为止未见诸国家法律、行政法规有关渔业船舶海上交通事故的另行专门规定。虽然,1991年农业部发布了《渔业船舶海上交通事故调查处理规则》,对渔业船舶在渔港水域内发生的交通事故以及其他沿海水域渔业船舶之间的交通事故的调查处理做出详细规定,这是唯一一部专门针对渔业船舶事故调查处理的法规,但是,2012年农业部出台《渔业船舶水上安全事故报告和调查处理规定》并同时废止了以上规则。对比发现,以上两个规章关于渔业船舶事故名称发生了较大变化,已废止的规章使用的事故名称是“海上交通事故”,而新规章使用的是“水上安全事故”且对海上交通事故未作任何提及。综上,渔港水域内发生的海上交通事故以及渔业船舶之间的海上交通事故的调查处理应当适用《海上交通事故调查处理条例》。

  (三)关于《海上交通事故调查处理条例》和《生产安全事故报告和调查处理条例》在渔业船舶事故中的适用问题

  《生产安全事故报告和调查处理条例》仅对环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故的适用做出排除,一定程度上,渔业船舶事故调查处理可能涉及《海上交通事故调查处理条例》和《生产安全事故报告和调查处理条例》。《海上交通事故调查处理条例》是海上交通事故调查处理的唯一专门行政法规,《海上交通安全法》明确规定船舶、设施发生海上交通事故由主管机关查明原因、判明责任,《海上交通事故调查处理条例》是根据《海上交通安全法》第51条“国务院主管部门依据本法,制定实施细则,报国务院批准施行”制定的专门规定,属于《海上交通安全法》的延伸,船舶、设施在海上航行、停泊、作业过程中发生的事故应当优先适用《海上交通事故调查处理条例》。换言之,除渔业船舶在海上航行、停泊、作业过程中发生的导致船舶和设施损坏、沉没、人员伤亡(失踪)的事故,其他渔业船舶事故应当适用《生产安全事故报告和调查处理条例》。

  四、一起典型渔业船舶事故及调查事权分析

  (一)事故有关情况

  2015年5月14日0524时,渔业船舶“琼儋州17068”在琼州海峡船舶定线制水域触碰灯浮造成该渔业船舶沉没,未发生人员伤亡情况。事发后,海口海事局将事故情况通报海口市海洋与渔业局,“琼儋州17068”船主向儋州市渔政渔港监督管理处报告了该事故,并请求该处进行调查处理以便获得赔偿。2015年7月6日,儋州市渔政渔港监督管理处向海南海事局发出《关于请求调查渔船沉没事故的函》,并表明已告知渔船船主该事权为海南海事局所有。

  (二)事故调查处理事权分析

  针对该起事故,主要存在3类不同意见:

  第1类意见:该事故应由渔政渔港管理机构调查处理。理由是:《渔业船舶水上安全事故报告和调查处理规定》是依据《生产安事故报告和调查处理条例》等制定的规章,该规章第2条明确在中华人民共和国渔港水域外从事渔业活动的渔业船舶发生的水上安全事故适用该规定调查处理,根据《渔业船舶水上安全事故报告和调查处理规定》第3条“本规定所称水上安全事故,包括水上生产安全事故和自然灾害事故。水上生产安全事故是指因碰撞、风损、触损、火灾、自沉、机械损伤、触电、急性工业中毒、溺水或其他情况造成渔业船舶损坏、沉没或人员伤亡、失踪的事故”和第37条“本规定第三条第二款中下列事故类型的含义:触损,指船舶触碰岸壁、码头、航标、桥墩、钻井平台等水上固定物和沉船、木桩、渔栅、潜堤等水下障碍物,以及船舶触碰礁石或搁置在礁石、浅滩上,造成船舶损坏、沉没或人员伤亡、失踪;……”的规定,“琼儋州17068”渔船触损琼州海峡船舶定线制水域灯标的事故属于渔业船舶触碰航标造成渔业船舶沉没的水上安全事故,应当由渔政渔港管理机构调查处理。

  第2类意见:海事管理机构和渔政渔港管理机构均有调查事权。主要有以下三点理由:一是该起事故是在航行过程中发生的事故,是一起典型的海上交通事故,符合《海上交通事故调查处理条例》第4条“海上交通事故是指船舶、设施发生的碰撞、触碰或浪损事故”规定的范畴,同时该事故也属于生产经营活动中发生的造成直接经济损失的生产安全事故,在《生产安全事故报告和调查处理条例》的管辖范畴内;二是作为海上交通事故,依据《海上交通安全法》《海上交通事故调查处理条例》的规定,海事管理机构是海上交通安全的主管机关,负责除以渔业为主的渔港水域内发生的海上交通事故和沿海水域内渔业船舶之间、军用船舶之间发生的海上交通事故以外的海上交通事故调查处理,该起事故调查处理应由海事管理机构负责;三是作为安全事故,依据《生产安全事故报告和调查处理条例》《渔业船舶水上安全事故报告和调查处理规定》的规定,该起事故县级以上人民政府和渔政渔港管理机构均有调查处理职能。

  第3类意见:该事故应由海事管理机构调查处理,笔者认为该意见较为合宜。理由有两点:第一,《海上交通安全法》特别规定第48条赋予国家渔政渔港监督管理机构的事故调查权仅为以渔业为主的渔港水域内的交通事故以及沿海水域渔业船舶之间的交通事故,该起事故是在渔港水域外发生的渔业船舶与其它设施物之间的触碰事故,明显不在《海上交通安全法》赋予国家渔政渔港监督管理机构的事权范围内。第二,该起事故是船舶在航行过程中发生的触碰或碰撞事故,按照特别规定与一般规定适用原则,该起事故为海上交通事故,如果以海上交通事故定义该起事故,则调查处理的事权机构仅为海事管理机构,可以避免出现一起事故存在多个机构同时调查以及多个事故调查报告的情形。

  五、结语

  作为海上交通安全领域唯一的专门法,《海上交通安全法》并未因《安全生产法》等法律法规的出台被废止,渔业船舶在海上航行、停泊、作业过程中发生的事故依然适用《海上交通安全法》,不能将渔业船舶安全事故与海上交通事故混同,或者简单以安全事故替代海上交通事故,相反地,渔船海上交通事故因其事故频率高、取证难、调查困难等特点,相关事权管理机构应当采取有效措施强化渔业船舶海上交通事故的调查处理,提升事权管理能力。

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