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浅谈新《行政诉讼法》的三维国家意志

作者:2016-07-09 16:45文章来源:未知

  我国去年新修订的《行政诉讼法》如今已经正式实施近一年了,许多学者已经对其进行了卓有成效的研究,指出其诸多重大制度创新、遗憾缺漏及其法治意义。然而,在本质意义上,现代法律是国家意志的体现;国家意志可谓就是法的灵魂之所在。我国新的《行政诉讼法》作为国家一部重要的基本法律,在深层次意义上也必然蕴含着某种国家意志作其灵魂。为最大程度上实现立法者的预期目的和效果,有必要深入研究、挖掘并明确展现这部新法所深潜的国家意志。目前来看学界这方面的研究还相对不够,因此,本文选定新《行政诉讼法》所深藏的大历史国家意志为题,以期引起学界对此领域子以更多关注和研究,推动新《行政诉讼法》全面、深入、准确实施。

  一、跳出治乱循环周期率:新《行政诉讼法》的大历史国家意志

  ()问题的提出:从70年前的一段著名谈话说起

  1945年抗日战争胜利前夕,延安,正在思考和谋划新中国建国蓝图的毛泽东与民主人士黄炎培发生了一段极具历史意义的谈话。黄炎培说:我生六十多年,耳闻的不说,所亲眼看到的,真所谓其兴也勃焉其亡也忽焉,一人,一家,一团体,一地方,乃至一国,不少单位都没有跳出这周期率的支配力。一部历史政怠宦成的也有,人亡政息的也有,求荣取辱的也有。总之没有能跳出这周期率。中共诸君从过去到现在,我略略了解的了。就是希望找出一条新路,来跳出这周期率的支配。对此,毛泽东自信答道:我们已经找到了新路,我们能跳出这周期率。这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈;只有人人起来负责,才不会人亡政息。

  如果从黄仁宇提出的大历史”(macro history)观出发,来分析这段著名谈话,其至少包含三层深意:一是提出了困扰并主导传统中国政治的大历史问题:如何跳出其兴也勃焉,其亡也忽焉的治乱循环历史周期率?二是表现了中国共产党决心并自信带领中国跳出这个历史周期率的大历史意志;三是展现了中国共产党实现这个大历史意志的新路--民主。

  中国共产党及其领导建立的新中国何以自信通过民主必能跳出治乱循环大历史周期率?这是由马克思主义民主思想的理论自信所决定的。

  其实,如若放眼世界,中国的这个大历史问题和政治意志,实际并非是中国独有的问题。若从更实质意义来说,它亦可表达为如何保持一个国家等政治体永葆生力、长久存续?”。在此意义上,现代西方政治史中也存在类似表达,只是说法和答案则大为不同。

  在近现代西方政治思想史上,对该问题深入思考并提出独特思路的当数民主主义者卢梭。他将其转化为如何维持政治体生命的问题,并寄望于实行直接民主、激扬人民主权来遏制国家权力异化和政治体衰败死亡。他认为,政府的蜕化天性乃是导致政治体死亡的根源。政府滥用职权及其蜕化的倾向是那种内在的、不可避免的弊病之所在,它从政治体一诞生起,就在不休止地趋向于摧毁政治体,就像衰老与死亡最后会摧毁人的身体一样。一个政府的蜕化有两条一般的途径,即政府的收缩,或者国家的解体。这本来是政府的天然倾向国家解体的情况,可以通过两种方式出现,首先是政府不再按照法律管理国家而篡夺了主权权力,其次当政府的成员分别地篡夺了那种只能由他们集体加以行使的权力时。政府一旦被创制后,就以期永远保持他们的权力。世界上的一切政府,一旦假之以公共力量之后,迟早都是用这种简便的方法来篡夺主权权威的。当政府篡夺了人民的主权权威时,就沦为了不顾正义、凌驾于体现人民公意的法律之上的专制者和暴君,最终必然引起人民暴力反抗,导致国家解体、政治体死亡

  因将蜕化变质视为政府不可消除的内在天性,卢梭在最终意义上对政治体是否能够跳出治乱循环历史周期率持一种悲观态度。他说:政治体也犹如人体那样,自从它一诞生起就开始死亡了,它本身之内就包含着使它自己灭亡的原因。即使如此,卢梭明知不可为而为之,仍试图寻求人为延长国家生命之良策建立一个优良政体。他认为,延长自己的生命这件事并不取决于人;但是赋给国家以它可能所具有的最好的组织,从而使它的生命得以尽可能地延长,这件事可就取决于人了。体制最好的国家也要灭亡,但比起别的国家来要迟一些。他深入到两千多年前的古代罗马共和国、甚至在马其顿人和法兰克人的国君制政府体制中,在那里寻找到了维持政治体生命力的最佳政体:实行人民时时出场的直接民主,让全体人民经常共同集会来直接行使主权,监督政府,不断赋予政治体以新生命力。这种人民的集会……是对政治共同体的一种保护与对政府的一种约束我以为这是一个好办法,卢梭说,因为政治生命的原则在于主权的权威”;“唯有当人民集合起来的时候,主权者才能行动才能彰显和激活人民的主权权威。

  盖言之,卢梭的思考和认识可提炼为两条:一是国家政治体陷入治乱循环周期率的根源,在于政府的周期性蜕化天性;二是建立和发展民主政体是国家跳出该历史周期率的一条必由之路。

  就前者来说,其具体发生机制是:政府蜕化变质为人民公敌”-->“官民矛盾激化失控-->国家政治体解体崩溃。这个发生机制普遍适用于整个人类政治史,尤为古代中国王朝更替史所充分证明。在古代中国,官民矛盾的激化通常表现为大规模的农民起义,是直接导致王朝更替的最主要力量。由此可知,关系国家政治体存亡的核心关系乃是官民关系,维持政治体生命力所应围绕的中心焦点乃是官民矛盾

  而卢梭后一条方案连同其防范政府蜕化变质的问题意识后来都在马克思主义民主思想中得以延续和进一步发展。

  恩格斯对国家起源的科学考察表明,国家和政府在本原意义上是作为服务社会需要的工具而产生的,政府官吏亦应当是服务社会公众的公仆;但现实中,政府往往还是从社会公仆异化成了社会的主人。恩格斯认为,巴黎公社之前一切国家制度,不管是君主国还是民主共和国,都在防范权力异化问题上遭到了重大失败。以往国家的特征是什么呢?社会为了维护共同的利益,最初通过简单的分工建立了一些特殊的机关。但是,随着时间的推移,这些机关--为首的是国家政权--为了追求自己的特殊利益,从社会的公仆变成了社会的主人。这样的例子不但在世袭君主国内可以看到,而目在民主共和国内也同样可以看到。……正是在美国,我们可以最清楚地看到,本来只应为社会充当工具的国家政权怎样脱离社会而独立化。

  更为要害的是,即使在无产阶级政权下,作为社会公仆的官吏仍有可能异化成以社会主人自居的官僚在资本主义下,由于雇佣奴隶制和群众贫困的整个环境,民主制度受到束缚、限制、阉割和弄得残缺不全。因为这个缘故,而目仅仅因为这个缘故,我们政治组织和工会组织内的公职人员是受到了资本主义环境的腐蚀(确切些说,有被腐蚀的趋势),是有变为官僚的趋势,也就是说,是有变为脱离群众、站在群众之上、享有特权的人物的趋势。由此来看,卢梭关于政府天性倾向蜕化的认识已经被马克思主义所承继,权力有异化的本能倾向可谓是历史铁律”;但与卢梭政治体走向必然死亡的悲观论断相反,马克思主义对克服这种权力异化抑或跳出治乱循环历史周期率,则有绝对自信,持一种积极乐观态度。

  ()从民主到法治:新中国对跳出历史周期率之路的曲折探索

  卢梭试图跳出历史周期率的民主方案一开始就无理论自信,现实中也未得以成功实践。因为认识到无产阶级政权下权力亦会异化,马克思接续卢梭方案,并结合巴黎公社的民主化实践对其彻底改造,开创了一条新的科学化道路----“无产阶级民主。即以无产阶级的完全彻底民主制,彻底根治政府权力异化弊病,保持无产阶级政权生命力,保障社会主义向共产主义的平稳过渡。在此理念的指导下,俄国先后建立起来苏俄、苏联等无产阶级专政性质的社会主义国家。

  中国共产党以马克思列宁主义为指导,带领中国人民建立了社会主义国家后,也深刻认识到:虽然在理论和理念上,人民掌握了国家的权力,成为了国家的主人;但在现实中,对人民来说,有国家存在,就存在国家权力异化的官僚制问题。换言之,政府有背离人民的异化可能,国家就存在解体崩溃的危险。

  因此,从中国的大历史问题意识出发来看,跳出治乱循环历史周期率,仍是社会主义中国必须面临的一个重大问题。

  那么,社会主义中国如何跳出传统中国的大历史周期率呢?细言之,即如何遏制政府权力异化、有效缓解官民矛盾从而保障社会主义中国长治久安,稳步迈向共产主义呢?一直对此进行深入思考的中国共产党人,充分借鉴历史经验教训,将马克思主义民主思想与中国政治实践相结合,最终开创了社会主义中国跳出大历史周期率的必由之路----“人民民主

  随着中国共产党领导全国人民建立了社会主义新中国,党通过发展人民民主跳出大历史周期率的政治意志随之成为了新中国的大历史国家意志。自此,大力发展人民民主,一直就是新中国反对官僚主义、处理官民关系和官民矛盾、保持国家生机活力的不二法宝。毛泽东在与黄炎培对话中已经指出,通过发展人民民主来跳出大历史周期率,核心要义就是让人民监督政府。如列宁所言,使所有的人都来执行监督和监察的职能,使所有的人暂时都变成官僚,因而使任何人都不能成为官僚

  然而,具体以何种方式发展人民民主,让人民监督政府,能更有效达到国家长治久安目标,实现国家的大历史意志,试图开创历史的社会主义中国则经历了一个曲折探索过程。

  建国初期,囿于历史条件制约,发动大规模群众运动被视为是发展和实现人民民主的有效方式;文革中的大民主将此思路推向极致,国家不但没有实现长治,反而陷入了大乱。这表明,方式手段不当,反而会危害初衷目标;为实现新中国的大历史国家意志,必须选择更为科学恰当的方式来发展和实现人民民主,持续化解官民矛盾,推动国家长治久安。

  以邓小平为代表的第二代中国共产党人,将发展人民民主的意义上升到了关乎政治体(党和国家)生死存亡的高度。邓小平说:一个革命政党,就怕听不到人民的声音,最可怕的是鸦雀无声。经过对文革教训的深刻反思,他们提出了发展人民民主的全新思路:必须通过法制方式发展人民民主。为了保障人民民主,必须加强法制;必须使民主制度化、法律化。因为制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性,关系党和国家是否会改变颜色,甚至关乎国家生死存亡。

  此后,中国共产党结合国家发展新实际,充分借鉴人类政治文明发展成果,将人民民主的实现方式从法制进一步发展为法治。从党的十五大提出依法治国,建设社会主义法治国家到十八届四中全会通过全面推进依法治国的决议,为了保障人民民主,必须加强法治;依法治国,事关人民幸福安康,事关党和国家长治久安已经成为全国人民的政治共识及党和国家的根本政治意志。

  质言之,实现党和国家长治久安的依法治国战略表明,跳出治乱循环的大历史周期率一直都是新中国恒久不变的根本国家意志。而党和国家经过长期艰辛探索所找到的第二条新路就是----“法治

  在全面推进依法治国新时期,这种国家意志更为深刻地体现于许多国家立法中。《行政诉讼法》这部被称为民告官的法律,是专门调整官民关系、处理官民矛盾的法律。这次修订,全面贯彻落实党的十八大和十八届四中全会精神,秉持的是以法治思维、运用法治方式处理官民关系和官民矛盾之理念,所突出体现和深入贯彻的正是跳出治乱循环大历史国家意志。

  二、“‘官民矛盾法治化治理:新《行政诉讼法》的大政治"国家意志

  ()“官民矛盾的法治化治理是国家长治久安的必由之路

  古今中外的历史一再表明,官民矛盾是一个极其敏感和关键的政治问题,如果处理不当往往会激烈恶化为整体性的官民暴力对抗,发生官逼民反,从而引起政权更迭、国家动乱和社会暴乱,是导致传统中国陷入治乱循环历史周期率的罪魁祸首

  自实行改革开放以来,特别是建设社会主义市场经济以来,我国经济持续高速增长,社会获得快速发展,由此带来社会利益格局的深刻变动和人们思想观念的深刻变革。直至当前,我国已然处于一个经济发展的腾飞期、增长方式的转变期、各项改革的攻坚期、开放水平的提升期、社会结构的转型期和社会矛盾的凸显期等相互交织的时代。然而,与快速发展的经济社会相比,我国的政治改革和法治建设仍显滞后。一方面,我国特殊的国情决定了经济社会的发展需要国家和政府起主导作用,然而在这种需要的不断推动下公权力日益强大,已然伸向社会各个领域,触及人们方方面面的利益;另一方面,这种强大的公权力却并未受到与其力量相称的有效制约和监督。公权力强大而未受有效制约的结果,就是国家机关及其工作人员侵害公民权利的现象日益严重。比如,媒体中时常报道的现象包括:暴力执法、强行拆迁、失职读职、非法劳教和设置黑监狱、以权谋私、徇私枉法、刑讯逼供等公权力侵权现象。

  这些公权力侵权行为的直接后果,就是激化公民与政府的矛盾,甚至产生所谓官民对抗问题。当前,不断发生并被广泛报道和传播的公权力侵权导致的官民矛盾激化并激烈对抗事件,持续刺激着人们的神经,官民关系也因此在整体上变得日益紧张,甚至局部范围内仇官情绪普遍滋长和蔓延。这些社会不良情绪日渐积累,就往往成为民众与政府发生局部暴力对抗(比如所谓的群体性事件”)的重要心理气场,严重损害着国家长久安定和社会长远发展。

  官民矛盾生成和激化的主因在于某些国家机关及其工作人员背离了人民利益。诚然,出于人性等原因,官民之间的利益和意志不可能完全一致,故而官民矛盾乃是不可避免。那么国家如欲跳出治乱循环历史周期率,就必须持续管控并化解官民矛盾以促进国家的长治久安。换言之,国家必须建立一整套长效机制,一是及时公正救济受到公权力侵害的公民;二是持续充分释放民众内心由公权力侵权而生的政治怨愤。如此,非运用法治方式不可。

  质言之,持续化解官民矛盾、保障国家长治久安,除大力发展人民民主外,更须注重将官民矛盾治理的法治化。这是人类政治文明发展的重要成果。70年前《世界人权宣言》序言开篇即庄严宣示:鉴于为使人类不致迫不得已铤而走险对暴政和压迫进行反叛,有必要使人权受法治的保护。

  ()发展行政诉讼官民矛盾治理法治化的主要路径

  中国的历史和国情决定了国家实现现代化主要采用政府主导模式行政主导模式。在这种模式下,行政权力突出强大,于是官民矛盾中占绝对比重的就是行政机关及其工作人员与公民的矛盾。那么,抓住了行政机关及其工作人员与公民的矛盾,就抓住了解决当前我国官民矛盾问题的牛鼻子;进一步来说,行政机关及其工作人员与公民的矛盾实现了法治化解决,在一定意义上就可以说官民矛盾基本实现了法治化治理。

  在我国法律体系中,行政复议行政诉讼是依法解决行政机关及其工作人员与公民的矛盾的两种主要法律路径。相对于行政机关进行自我监督的行政复议,行政诉讼是法院作为第三方居中裁断行政机关及其工作人员与公民的矛盾,更具公正性和公信力,更易为公民所选择信赖。因此,在最终意义上,行政诉讼解决行政机关及其工作人员与公民的矛盾的独特作用,举足轻重,不可替代,更合适作为实现官民矛盾治理法治化的主要路径。它不仅可以在公民遭受公权力侵害后能及时给予公正救济,而目还为公民提供一个合理释放和表达政治不满和怨愤的重要法律途径。而后者对国家长治久安尤其具有重要意义。

  通过提起和参与行政诉讼,公民将心中冤屈和怨气通过法律途径理性表达出来,而国家通过审理行政诉讼给予公民公正处理和救济,排解公民的怨气和冤屈,从而根本消除社会暴戾之气,不断满足社会恢复正义之需求,推动国家持久安定和社会和谐稳定。从这个意义上可以说,一定限度内的官民矛盾也是一种有益的社会冲突,对社会稳定与正义起到了安全阀的功能。社会冲突论代表人物科塞(Lewis Alfred Coser,1913 2003)认为,社会内部一定范围内和一定条件下的某些冲突有助于缓解社会紧张情绪和敌意,借此可以抑制更为暴烈的冲突发生,防止社会瓦解。由此,从社会长远和整体利益考虑,这样的安全阀是一个健康发展的社会所必需的。

  那么,行政诉讼就是将官民矛盾维持在一个有益限度内的解压阀安全阀。它持续释放和缓解官民矛盾膨胀扩大所产生的社会紧张和压力,将其保持在一个安全限度内,一个对国家长治久安的基本秩序没有实质威胁的限度内。新《行政诉讼法》之中心意图,就是致力于通过行政诉讼推动官民矛盾治理的法治化。其实质就是将政治问题法律化政治问题司法化,这是国家政治文明和进步的一个重要标志。

  具体来说,其一,作为国家政治敏感问题官民矛盾,在名称上被法律化为行政争议行政案件,其蕴含的政治紧张压力通过官民矛盾-->行政争议-->行政诉讼-->矛盾化解法律机制得以释解;其二,作为激烈政治事件的官民冲突程序化为一个诉讼过程,其内在的破坏性力量通过发生争议-->提起诉讼-->审理案件-->执行裁判-->争议解决法律程序得以消解。

  若套用黄仁宇大历史观来看官民矛盾治理从人治法治的转变,可以说其也是中国政治史上大政治事件。将行政诉讼作为官民矛盾治理法治化的主要路径,正是新《行政诉讼法》蕴含的国家大政治意志。这一国家意志和意图的实现,又进一步要求新《行政诉讼法》具体法律设计须遵从国家治理意志,以解决行政争议为终极目标。

  三、解决行政争议:新《行政诉讼法》的中心立法意志

  中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的国家改革总目标。若从国家治理视角来看,新《行政诉讼法》服务国家依法治理行政争议大政治意志,主要体现为其将高效和切实解决行政争议作为制度设计的中心理念。所以,新《行政诉讼法》第1条开宗明义,将解决行政争议纳入立法宗旨中去,并置于保护公民权利监督行政机关之前,作为行政诉讼的首要目的。

  ()高效和实效:新《行政诉讼法》解决行政争议的核心价值

  在国家治理现代化之大目标下,新《行政诉讼法》之总目标可概括为:依法缓解并解决官民冲突,推进国家治理体系和治理能力现代化,促进国家长治久安;而实现该总目标的总思路,则是:从国家治理视角强调行政争议的高效解决和切实解决。

  因此,高效实效正是新《行政诉讼法》所蕴含官民矛盾-->行政争议-->行政诉讼-->矛盾化解法律机制”--国家治理官民矛盾法治主管道,所追求的两个重要核心价值。换言之,行政诉讼解决行政争议是否高效并具有实效,是该法治管道之有效运行的两个核心表征,体现着国家之大历史”“大政治意图和意志的实际实现程度。

  然而,现实中行政诉讼存在着诸多难题,导致该法治管道解决行政争议既无效率,更无实效。因此,新《行政诉讼法》就针对这些现实障碍精准发力,方能打通解决行政争议的法治管道

  ()立案难、审理难、执行难:新《行政诉讼法》针对的现实问题

  长期以来,立案难、审理难、执行难都是人民群众对行政诉讼反映强烈的突出问题,严重制约着行政诉讼之法治功能的有效运行。因此,它们也是新《行政诉讼法》所着力解决的中心问题。从国家治理的视角来看,之所以如此是因为这三难降低了行政诉讼这个法治管道解决行政争议的效率和实效,从根本上阻碍了国家大历史大政治意志的实现。

  首先,立案难是行政诉讼三难中最为突出的问题,是导致治理官民矛盾法治主管道入口不畅甚至不通的主要原因。绝大多数官民矛盾/行政争议因之而不能进入行政诉讼渠道化解,直接拉低行政诉讼解决行政争议的效率。于是形成这样的国家治理困局:一方面,在国家转型大背景下,官民矛盾/行政争议高发频发;另一方面,治理官民矛盾/行政争议法治主管道入口不通。那么,持续生成的大量官民矛盾/行政争议法治管道外拥堵积累而不得入,最后只能大量拥向非法治渠道公民、法人或者其他组织与政府机关及其工作人员产生纠纷,行政机关不愿当被告,法院不愿受理,导致许多应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道,在有些地方形成了信访不信法的局面。它给国家形成极大的治理压力,带来巨大治理负担,同时也根本损害法律权威和法治威信,阻碍国家法治进程和大历史政治国家意志的实现。

  其次,行政诉讼审理难导致治理官民矛盾法治主管道发生中阻塞。它大大降低了该法治管道效率,而行政案件的久拖不决,最后还必然影响其解决行政争议的实效。长此以往,审理难必然削弱公民对法律和法治的认同度,同样也根本损害法律权威和法治威信,最终妨害国家法治进程和大历史政治国家意志的实现。

  再次,执行难导致行政诉讼陷入无效率的空转,意味着治理官民矛盾法治主管道实效极低。行政诉讼的执行环节,是行政争议解决的最后环节。执行难,表明行政争议难以通过法治渠道获得切实解决。实效很低或几无实效的制度,最终必然会被公众抛弃。这样以来,行政诉讼执行难让国家依法治理官民矛盾的政治意图大打折扣,更使国家跳出治乱循环历史周期率大历史意志和实现官民矛盾治理法治化大政治意志面临落空之危。因此,致力于贯彻国家意志的新《行政诉讼法》,就紧紧围绕行政诉讼的现实三难问题展开了严密法律设计。

  ()违法一监督纠纷一解决:新《行政诉讼法》依循的法理逻辑

  为贯彻国家大历史大政治意志,新《行政诉讼法》基本法理逻辑从发生违法--监督违法更新为发生争议--解决争议。因此其化解官民矛盾/行政争议的视野异为宽广,法律设计更是煞费苦心。

  1.倒逼行政机关依法行政,从源头减少官民矛盾/行政争议

  众所周知,行政诉讼是在官民矛盾/行政争议发生之后的活动,然而致力服务国家治理目标的新《行政诉讼法》,超越被动处理争议传统消极立法立场,将着力点前溯到官民矛盾/行政争议发生前或诉讼前,通过相关法律设计,力图倒推行政机关依法行政,从源头减少官民矛盾/行政争议,为国家治理减负。这种防患于未然的理念,与中医治病治未病道理相通,深刻体现中国传统治国智慧。

  具体来说,新《行政诉讼法》在这方面的法律设计体现为:

  (1)3条明确了被诉行政机关负责人出庭应诉的法律义务,督促行政机关负责人在行政争议未发生时,监督本机关工作人员依法行政,防范和减少行政争议的发生,否则要为此承担诉讼责任;

  (2)2679条将复议机关列为经复议案件的被告,以连带性质的法律责任,来倒逼行政复议机关在行政诉讼提起前就依法履责,监督下级依法行政,充分发挥第一道法治防线作用,最大限度减少行政案件数量。

  2.尽量将官民矛盾/行政争议纳入行政诉讼法治主管道

  如果在第一道法治防线下,官民矛盾/行政争议还是发生并激化为了行政案件,那么对国家治理最有利的首要举措,就是畅通并扩大行政诉讼法治主管道入口,在最大程度上吸纳官民矛盾/行政争议,避免其游离法治之外成为国家治理负担。而行政诉讼入口是否通达和宽阔,是决定新《行政诉讼法》实现国家意志成败的关键一环。因此,新《行政诉讼法》对此着力甚深。

  (1)尽力扩大行政诉讼受案范围,主要表现有:第2条第1款被诉对象范围由具体行政行为变为行政行为,其第2款将授权行政行为纳入可诉行政行为范围;12条进一步扩大具体受案范围,吸纳行政强制、行政许可、行政征收征用与补偿、危害公平竞争、解除政府特许经营协议等行政争议,所指向的正是当前影响国家政局稳定的热点行政争议,亦是国家治理的时代难题;5364条将部分抽象行政行为纳入司法审查范围。

  (2)最大程度方便当事人起诉。比如第18条第1款增加了经复议案件的管辖法院----复议机关所在地法院,为当事人起诉提供更多选择:第46条将起诉期限从3个月延长至6个月;47条将起诉行政不作为的等待时间限定为2个月;51条建立立案登记制,更突出体现国家敞开行政诉讼大门吸纳行政争议入法治管道的急切心理和意图。

  3.强化司法和法律权威,着力提高行政争议解决的实效

  审理难执行难是行政诉讼低效之根源;审理难执行难之根源,则在于行政机关与司法机关现实力量的严重不对等:掌握大量权力资源的行政机关强势,而只有裁判权的司法机关则相对弱势。根据解决争议的诉讼原理,争议如欲通过诉讼获得切实解决,那么诉讼裁判主体必须拥有强于争议各方的地位和力量。由此,行政诉讼顺利进行并发挥解决行政争议的实效,行政诉讼中法院作为裁判主体必须具备高于被诉行政机关的地位,这是行政诉讼进行的必要前提。因此根据现实情势,新《行政诉讼法》采用一抬一压两种手法,赋子法院更多权力来抬升其地位和力量,同时对被诉行政机关科加法律责任以制约其强势力量,来实现行政诉讼的公正顺利进行。

  (1)1条增加了解决行政争议,将人民法院定位为行政争议解决机关,明确了其行政诉讼中的主导定位。由此出发,被诉行政机关在诉讼中不过是争议一方,其地位自然低于争议解决机关----人民法院,应当尊重并服从人民法院的诉讼主导权。

  (2)1条还删去了旧法中维护行政机关之言,更是凸显行政机关在行政诉讼中的被监督地位,突出司法对行政的制约和监督权力。

  (3)强化被诉行政机关的应诉责任,突出法院的诉讼权威地位。第358条和第662款一起形成保障该责任切实履行的法律组合拳,强力维护和树立司法和行政诉讼法权威。

  (4)增强司法权对行政权干扰的抵抗力,在总则部分第3条第2款首先原则规定了行政机关不得干预阻碍行政诉讼的法律义务,之后分则部分以第18条第2款的跨行政区划管辖制度和第24条的管辖提级制度予以保障,力图防范和抵制行政权对行政诉讼的不当影响。

  (5)扩大司法对行政的审查权。主要体现为:第5364条将部分抽象行政行为(行政规范性文件)纳入了司法审查范围并规定了其法律效力。

  (6)对行政机关蔑视司法权威的违法行为,给子更严厉法律制裁。比如,长期以来一些行政机关拒绝履行法院裁判,严重损害司法和法律权威,是行政诉讼执行难的主要根源。对此,新《行政诉讼法》第96条专门针对行政机关拒不履行法院裁判设定了空前严厉的法律制裁措施。

  4.着眼行政争议的高效解决,最大限度减少国家治理负担

  (1)快速受理行政案件。为减轻国家治理负担,行政争议一旦发生,演化为行政案件,就应尽快纳入行政诉讼,进入法治渠道。所以,新《行政诉讼法》首先就建立行政案件快速受理的制度机制。例如,案件管辖争议常常大大延误行政争议纳入法治管道的时效,为此第2123条建立了快速解决管辖争议机制;51条立案登记制和第52条飞跃起诉制更是进一步缩短行政案件受理时间,提高其受理效率。

  (2)快速处理行政案件。行政案件一经受理,为防止其因久审不决而演变激化为国家治理负担,就应子以高效处理,甚至不唯诉讼处理。所以,新《行政诉讼法》增加第8284条创建行政诉讼简易程序制度;60条还新建立行政案件调解制度,就是充分发挥调解相对诉讼的解决争议效率优势。

  (3)解决争议优先。从国家治理目标出发,争议解决才是终极目的,行政诉讼不过是其手段。因此,解决争议的目的优先于行政诉讼程序。第57条对支付抚恤金、最低生活保障金和工伤、医疗社会保险金的案件建立先予执行制度,快捷救济面临生存危机的弱势公民,直指国家崩乱的千年致因----“民众生存危机。因为如若公民生存不得保障,就极易发生官逼民反铤而走险,这是传统中国陷入千年治乱循环周期率不得自拔的根本病理。关乎公民生存权的行政争议,亦关乎国家政局稳定,必须优先保障公民生存权,保证争议不激化至威胁国家治理大业,然后方行诉讼程序。这即是先予执行制度的法理所在。

  第61条超越机械法律主义,建立了行政诉讼中一并解决民事争议制度,更是突出体现行政诉讼解决争议优先的精神;7378条增加了行政机关败诉时法院判决的类型,表明行政诉讼的重心不再是监督行政机关,而是解决行政争议”;其判决也不再是发现行政行为违法不当时予以一刀切的判决撤销,而是着眼切实解决争议,根据具体情况选择组合各种判决类型,以最大程度上定纷止争”;101行政诉讼适用民事诉讼法相关条款的兜底规定,全面保障行政争议能够在行政诉讼轨道内获得解决,而不至于被以无法律依据为由放出法治管道,成为国家治理负担。

  四、结语:树立国家治理理念,全面实施新《行政诉讼法》

  由此可见,跳出治乱循环历史周期率,是中国共产党及其领导下的社会主义中国秉承马克思史前史观念而决心开创历史的大历史抱负,也是新《行政诉讼法》蕴含的大历史国家意志;服务国家治理大目标,高效切实解决行政争议,是新《行政诉讼法》的中心理念。在此意义上,新《行政诉讼法》的实施,已经超出了法律实施的一般意义,远远超出法律范畴,超出当前时空,而具有深远重大的历史意义,关乎中国共产党和社会主义中国改变历史、开创历史雄心壮志的实现。

  这就要求,行政诉讼各方主体须深切体察党和国家的根本意志,牢固树立国家治理理念,以解决争议为中心,超越违法----监督行政诉讼传统逻辑,依循纠纷----解决的国家治理新逻辑,合力推进新《行政诉讼法》的全面深入实施。公民与国家机关是实施新《行政诉讼法》的两方基本主体。就公民一方来说,要树立遇事找法、解决问题靠法的法治观念,在法治轨道上理性表达诉求、维护自身权益,并在诉讼中严格遵守法律规定。实施新《行政诉讼法》,至为关键的是国家机关一方。其中,审判机关居于主导地位,依法尽量受理行政争议并在法律框架下将解决争议作为工作重心;作为行政诉讼被告的行政机关,更须自觉履行《行政诉讼法》规定的各项法律义务和责任,尊重和服从法院及法律权威;作为法律监督机关的检察机关,则须依法全面监督和促进诉讼各方主体严格遵守和落实行政诉讼法,纠察违反《行政诉讼法》的行为,维护行政诉讼法等法律的权威和诉讼公正。

  总之,在国家治理的宏伟事业中,实施新《行政诉讼法》的审判、行政和检察等各类国家机关,都应定位于国家治理机关,分工负责、相互制约和配合,共同服务国家治理目的,推动国家依法治理官民矛盾、跳出治乱循环历史周期率的大历史大政治意志逐步实现,保障社会主义中国长治久安,稳步迈向共产主义!

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