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“审执分离”应当采取“一局一庭”模式

作者:2016-08-06 11:18文章来源:未知

  法律的生命在于法律的实现,而作为法律实现重要环节的民事执行,则是法律展现其无限生机、蓬勃生命力所不可或缺的形式。唯有生效裁判的内容付诸实践,法律规定从纸面变成现实时,法律方抵达人心,法治方能“形神兼备”。否则,法律的权威将无从确立,人们对法律的信心将被消磨殆尽。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中提出的完善司法体制,优化司法职权配置,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点计划,更将这一司法改革命题推向了法治国家建设的高度。

  实行审判权和执行权相分离的体制改革,有种错误的认识认为,所谓“审执分离”就是将执行权从人民法院剥离,这种理解是极其片面的。目前,概括来讲,审执分离模式有两种,一种是在人民法院内部更加彻底地实现审判权和执行权的分离(一般简称为法院内分模式),另一种是将执行权分离出人民法院并将其交给司法行政机关行使(一般简称为法院外分模式)。无论进行何种方向的改革预设,均需要正确认定执行权性质,均无法舍弃人民法院几十年累积的司法改革经验,均不能忽视当下法院执行机构所面临的基本现实,更要充分了解、借鉴、吸收域外强制执行模式的经验和教训,方可循序渐进,将执行改革引向一条良性运行的轨道。

  一、执行权的性质及构造

  民事执行权在国家权力所构筑的框架内处于何种地位,与作为国家基本权力的立法权、司法权以及行政权相互间是何种关系,以上问题是民事执行机构设置的基础,对于执行机构的合理构建、执行权运行模式的良好乃至执行价值的实现都有着举足轻重的作用。关于民事执行权性质,概括而言,有如下三种较为主流观点:

  第一,司法权说。该学说认为根据现行民事诉讼法的规定,民事执行权由作为司法机关的人民法院专属行使,因而执行行为是司法行为的一种。执行权与审判权是同属于司法权的下位阶权力,均为法院司法权的组成部分。如果说审判权行使的目的是判断是非、确定权利、解决纠纷,那么执行权行使的目的就是保障生效法律文书所确定权利的实现。法院的审判权和执行权只有结合行使才能真正起到保护权利的作用,没有强制执行权作为后盾的审判权是不完整的,执行程序不过是诉讼程序中与审判程序并列的一个子程序而已。

  第二,行政权说。该学说认为,对于法院判决、裁定的执行,它具有确定性、主动性、命令性、强制性等特征,它归属于行政活动。作为国家权力执行机关的各级行政机关,它负责执行国家权力机关制定的各项法律,这就包括了执行人民法院在行使审判权的过程中以事实为依据、以法律为准绳作出的法律文书。

  第三,司法行政权说。该学说认为,民事强制执行是一种以保证人民法院实现其司法职能为基本任务的行政行为,即司法行政行为。在权力属性上,不能只看到其中的任何一个方面而对另一方面视而不见。它又可以被具体划分为三种,一是司法行为本质说,此观点认为尽管执行行为是具有一定行政特点的行为,但从整体上看依然是一种司法行为;二是行政行为本质说,此观点认为民事执行行为从本质上讲并不是一种司法行为,但它是与司法行为有密切联系的行为,在由法院为执行机关时,它是由司法机关实施的一种特殊行为;三是并行说,此观点认为民事执行权在国家分权属性上具有司法权和行政权的双重性,在执行工作中,司法权和行政权的有机结合构成了复合独立的完整的强制执行权。此三种观点中,司法权说是大陆法系和英美法系的主流观点,这也是我国民事诉讼法学界的正统观点。

  在以上三种观点之外,谭秋桂教授认为:“民事执行权大概是处于行政权和司法权之间的权力,既不是纯粹的司法权,也不是完全的行政权,而是一种相对独立的国家公权力,它在国家权力结构中介于司法权与行政权之间,具有明显的边缘性。”提出了执行权是一种相对独立的国家公权力观点。

  行政权说从执行实施行为中具有确定性、主动性、命令性的属性,而推论执行活动是一种行政活动,该说将执行行为中的行政属性代替司法属性,否认执行活动具有司法活动的特点,掩盖执行权所具有的司法属性,是比较片面的。执行行为是实现司法救济的基本手段之一,是审判行为的保障。把民事执行权界定为行政权,实际上是将执行权等同于执行实施权,而忽视了在执行程序中必不可少的、客观存在的执行裁判行为。执行裁判具备司法行为的特点,是行使司法权的行为。

  对于民事执行权内部是如何构造的,其包括哪些权能,究竟应该如何划分,占主流的观点是二权说和三权说。二权说认为,执行行为有单纯执行行为和执行救济行为之分,因此,执行权由执行裁判权和执行实施权两部分构成,并交由不同部门行使;三权说认为,民事执行权是由执行命令权、执行实施权和执行裁判权三个部分构成,在民事执行机关内部应设立分别履行立案、实施、裁判三种职能的机构。

  最高人民法院原执行办副主任葛行军主张司法权有六项权能:1.司法审查权,审查作为执行根据的行政处罚决定、行政处理决定,审查仲裁裁决是否有不予执行的情形,审查公证债权文书是否应准予执行,以及审查外国法院的判决和仲裁院的裁定是否准予执行等。这种司法审查权能在法院之外的行政机关不能行使。2.执行命令权。执行命令权是执行权的一个重要内容,执行员根据法院下达的执行命令实施执行行为。3.财产保全执行权,这也是执行权的重要内容,无论哪个法系对此都无争议。4.执行实施权,包括发布调查令、搜查令,查找债务人财产,采取查封、扣押、冻结等强制执行措施,启动拍卖、变卖程序等。5.执行裁决权,执行中对被执行财产进行处理需要很多审查判断,往往比审判还复杂难断,行政机关行使这种权能显然不适当。6.执行管理权。执行程序中需要程序管理权,这种权能应当由法院行使。这六项权能构成执行权的全部内涵,属于广义的司法权范畴。概括来讲,执行权包含执行裁判权、执行命令权、执行实施权已基本成为共识。

  二、在法院内部继续深化“审执分离”的可能性与必要性

  第一,人民法院近三十年的执行体制改革为继续深化改革提供了经验。1991年4月9日颁布实施的《民事诉讼法》将基层和中级人民法院的民事强制执行工作从审判庭分离出来,改变了审执合一的司法模式。自此,人民法院一直在深化审判权与执行权分离,取得了很大成果。目前,委托执行评估和委托执行拍卖这两项工作已经分割出去,交由司法辅助机关负责,有的地方法院还将执行裁判权从执行局中“分离”出来,交由民事审判庭负责。人民法院也从各个角度解决执行难题。在突出执行工作强制性,全力推进执行工作信息化和大力加强执行工作规范化的“一性两化”方面进行了卓有成效的工作。

  第二,“执行难”形成的原因较为复杂,主因并非执行主体执行不力。有学者总结执行难的原因有八个方面:一是社会诚信体系不完善,导致生效裁判的履行率过低。法律文书的自动履行率不到40%,其他都需要法院强制执行。这就导致执行案件过多,完全超过法院的承受能力;二是执行财产查控的效率低。我国对于财产的登记、社会管理不完善,对财产进行查询导致执行效率低,引发执行难;三是财产处置周期长。在现有规定下,财产从控制到变现的时间占到了执行周期过半的时间;四是执行立法欠缺。执行无法可依的现象比较严重;五是执行的制裁措施不力,对于拒不履行判决的,法律规定的措施少、力度低;六是地方保护和干预;七是部分执行人员素质与现有的执行状况不适应;八是执行程序中还存在人情案、关系案等问题。现行执行主体并非形成“执行难”这一顽疾的主要原因,即并非完全因为执行机构的不作为或者乱作为导致“执行难”,执行难的原因是综合性的。对此,有学者认为除立法滞后这一因素可能速变外,其他因素不可能速变,绝不会因为换了施权主体而迅速解决“执行难”。

  第三,从域外执行机构的设置看,执行机构亦无法离开法院运行。正如谭秋桂教授在剖析了德国、奥地利、法国、瑞典、日本、韩国、英国、美国八个国家的民事强制执行权的配置方式后认为:“无论是在英美法系还是在大陆法系,民事执行都与法院有关,没有一个国家的民事执行权的配置完全脱离了法院。”目前,域外执行机构设置有两种模式,一是“二元制”。执行权由不同的机关行使,一般是法院与其他机构分别行使,法院处于监督和指导的地位。如德国执行机构设置属于典型的“二元制”,即由执行法院和执达官两方面构成,两者享有不同的管辖权。德国的执达官有法院官员的身份,但是身份为行政人员。日本、法国执行的机构也是如此。二是“一元制”。执行权由一个机构行使。由法院行使执行权。执行法院的法官负责执行工作,执行中一些事务性工作由书记官负责。法官认为执行事项复杂时,有权自己决定介入这些事务。由法院书记官实施具体执行工作。此外还有执达官,执达官是代表法院实施执行工作的文职人员,他们根据执行令扣押、变卖被扣押财产。比如西班牙、冰岛等。

  第四,“深化内分”有助于提高执行效率。也有学者建议将执行实施权交由行政机关或者法院外的其他部门行使,以减轻法院案多人少的问题,提高执行效率。这种思路从理论上比较完美,但是如果采用此种思路必须强调一个前提,即执行实施权行使主体必须要服从法院指挥,必须明确行使执行实施权者的协助义务。因为执行工作中涉及很多裁决权问题,程序问题上的裁决权,这些权力由法院外的行政机关行使并不适宜,国外立法例上也没有完全把这些权力从法院中分离出去。执行体制设计应与国情相适。纵观域外民事执行制度,执行机构多设置在法院,少数在法院外。采取何种执行模式,与其法治理念及国土面积、人口、案件数量等国情密切相关。我国幅员辽阔,人口众多,经济高速增长且正处于社会转型期,民事执行案件数量庞大,执行中需法官裁决的事项较多。如果贸然将执行权从法院分离出去,由行政机关行使,必将造成民事执行案件在司法机关与行政机关之间移送流转,相互扯皮,执行难不但得不到缓解,可能反而加重。从司法实务角度出发,“深化内分”有助于提高执行效率。

  三、审执分离改革路径建议

  民事执行机构设置受到多种因素的影响,各国的情况也不尽相同,这一方面受各国不同历史传统、现实国情的影响,另一方面也基于各国对民事执行权性质的不同理解。执行机构设置是解决哪个机关来行使民事执行权的问题。关于执行机构设置,主要分为两种设计模式,一种为行政化为主的设置模式。有人主张将民事执行权从法院分离出来交由司法行政机关和行政执法机关,有人主张设立专门的执行局,实行纵向领导和横向联系;另一种以司法化为主的设置模式。或者通过引入执行法官制度,加强执行法官的裁判权与主导权,在原有执行庭的基础上,明确执行法官的身份,确保执行法官独立于审判组织行使职权;或者主张设置执行法院,实行裁判法院与执行法院并立,从根本上确立执行的相对独立的地位。

  可以明确的是,法院强制执行既包括民事强制执行,也包括行政强制执行和刑事执行,民事强制执行应当继续深化在法院内部的“审执分离”,民事执行不宜从法院分离出去。而行政执行和刑事执行与民事执行有很多不同之处,特别是刑事执行有特殊性,将这两者从法院中分离出去,交由行政机关行使有合理性。在此基础上,有学者提出“深化内分,适度外分,内外结合”的观点,即民事执行案件,应该在法院深化内分,行政执行与刑事执行应当外分。

  关于人民法院内分离民事执行权与审判权的具体方式,肖建国教授认为有两种方案可以选择:一是在当前最高法院推行的审执分离的基础上,进一步明确执行权与审判权的界限,廓清民事执行权的运行特点、配置规律,完善各级法院内部的执行局设置;二是考虑在省、自治区、直辖市高级法院之下,将负责民事执行工作的执行局从基层法院或中级法院中分离出去,单独设立,业务上相对独立于本级法院,但要受上级人民法院指导、监督。并进一步认为,目前基于改革合法性的要求,应当依照民诉法的规定,采用第一种方案,待将来民诉法再次修改之后,可以考虑采用第二种方案。

  针对中国国情,也有学者提出区域法院内部审判权和执行权相分离的方案。这种方案下执行工作仍由法院负责,暂不考虑向法院以外移送执行实施工作,但是,可以将其作为一种可能性预做准备。一定区域范围内的法院作为一个整体设计,审判权和执行权的分离在法院和法院之间实现,而不仅仅是在法院内部的部门和部门之间实现。此种分离,在执行局之外设立执行裁判庭,集中行使执行裁判权,在同一法院内部规范和强化审判权和执行权相分离。中级人民法院区域范围内的案件,由中院统一立案、统一管理、统一指挥相关基层法院执行。相关基层法院执行局改建为执行分局,接受中院执行局的指令,按照就近被执行人或者被执行财产、或者根据事务集约的原则从事具体执行实施行为。

  也有学者提出了进一步深化“审执分离”改革方案,认为“审执分离”从两方面进行:一是执行工作中涉及的审判权与执行权分离,裁判权与执行实施权分离;二是将执行工作与审判工作相分离,即在法院内部实行“一局一庭”的审执分离模式,“一庭”即在法院设置与民庭、刑庭等审判庭相并列、具有同等规格的执行裁判庭,负责审理涉及执行的审判、裁判事项,包括:1.执行异议复议、不予执行、追加变更执行主体等执行审查类案件;2.涉执行的民事诉讼案件,如案外人异议之诉、许可执行之诉、债务人异议之诉以及参与分配之诉;3.涉执行的刑事诉讼案件,如拒执罪、执行程序中的妨害公务罪、非法处置法院控制的财产罪。“一局”是设立单独统一的执行体系,即在最高法院设立执行总局,执行总局不负责具体案件的执行,仅对全国法院执行工作进行统一管理、指挥和协调。在各省、自治区、直辖市的高级法院设立执行局,执行局下设执行分局。在管辖面积较大的省、自治区、直辖市在执行分局下派出若干个执行所。基层法院不设立专门的执行机构,执行机构设在各地高级法院。执行局对执行分局和执行所是一种垂直领导和统一管理关系,人财物都由高级法院执行局统一管理、调配。执行分局和执行所的工作由高级法院执行局直接进行考核。

  在具体审执分离改革方案设计时,正如最高人民法院执行局局长刘贵祥所言,体制改革应该从有利于解决执行难、避免发生执行效率降低等角度出发,深入调研,慎重选择。笔者认为,当前,在法院内部继续深化改革可取,在上述各种方案中,“一局一庭”审执分离模式可能更具有可行性。“一局一庭”的模式实现了审执分离,但并未将审执完全割裂开来,既保证了审执彻底地分离,又保证了审执间协调配合。在具体操作中,中基层法院不再设立执行局,中基层法院审理的案件统一由高级法院执行局下设的执行分局以及分局派出的执行所来执行,这就直接做到了审判法院不执行、执行机关不审判,符合党的十八届四中全会关于“审执分离”的改革精神。

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