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宪政视野下的警察执法与公民权利保障

作者:2016-10-26 18:07文章来源:未知

  一、宪法至上:中国法治之路的灵魂 宪法至上是指在国家内部管理和运行过程中,宪法拥有至高无上的地位和作用,作为国家的根本大法,她是一切普通法律的母法,一切法律法规都源于此,是所有组织和个人必须遵守的行为准则。因此,宪法具有最高的实际的法律效力,如果宪法至上仅仅存在于口头或者宣传口号上,那么要实现宪政只能是空中楼阁。换言之,如果没有宪法至上,宪政也就无从谈起,当然依法治国就是一句空洞口号。事实上,当前世界各国的宪法中,除未成文宪法和极少数成文宪法外,几乎都明确宣布了宪法至上原则。当然,宣布的方式各有不同,有的是宣布宪法具有最高法律效力,更多的国家是在整个宪法规范中体现宪法具有最高法律效力的精神。因此,宪法至上是宪政的前提。

  “法律至上”口号最早是在17世纪针对当时封建专制主义的“王权至上”由新兴资产阶级提出旅“法律至上”的基本特征在于法律适用的普遍性,法律规则的非人格化,即法律“只能考虑臣民的共同体以及抽象的行为,而绝不考虑个别的人及个别的行为”。它强调的是法律面前人人平等,人们服从国家的法律,而非统治者,它要求人们忠诚于法律,而不是对某一特定人物表示忠诚。宪法作为国家根本大法在整个国家体系中居于最高地位,因此“法律至上”的核心和内在精神要求就是“宪法至上”。从法律的角度看,世界上各文明国家的宪法在表现形式上虽然各不相同,宪法确认的政治体制也不完全相同,但宪法的权威要高于一切世俗政治权力的观念是基本相同的。在西方的法律传统中,自然法因为源于人类自然属性形成的道德考量而拥有至高无上性,宪法也因为具有自然法的正统基因而传承其至上性,所以它决定了宪法的效力来自于自然法,宪法至上性与普适性决定了宪法的制定权必须属于全体人民,宪法的效力必须高于其他普通法律。

  近代英国议会至上原则是至上观理论的经典呈现,但英国议会至上并不是议会拥有绝对权力,事实上从一般权限的意义上来讲,它要受到英王和内阁的制约,从更深层的意义上来讲,它要受到普通法原则和大量宪法惯例的限制,还要受到选民的监督。因此,英国议会的立法权仅仅表明它代表普遍人民的意志,而不是说她能随意宣夺人民的权利和自由。所以,正义与理性至上支配着英国的全部宪法传统。美国是世界上最早确立宪法至上的宪政国家之一,其宪法也是成文宪法的典型。美国宪法自诞生时起就存在一种至上性,它的内容体现一种实质性的、永恒不变的正义,以后人们又习惯于这样一个事实,即宪法是由美国人民制定旅“实质性正义”和“人民有宪法制定权”构成美国宪法至上性的主要内容。而这两者同时反映了人民的意志,因为在传统的法治理论中,“正义”是指符合人类理性的准则,宪法既然是人民的判断,它当然符合正义。

  正如宪法和宪政的关系那样,并非所有的立宪国家都存在宪法至上性,虽然有些国家的宪法以权威的方式确认了最高法律效力,但在实际政治生活中宪法没有起到最高法律的作用,有的甚至沦为政治权力的附庸,成为名不副实的根本大法。这种宪法只能称为“名义上的宪法”或者“语义宪法”。但与此相反的是,在有些国家,甚至不成文宪法国家,宪法没有宣告自身的高高在上,也没有通过法律方式确认最高法律效力,但却在政治生活中实实在在的发挥作用,充分体现了宪法至上性。在美国这样的成文宪法国家中,宪法既通过权威方式确认自身的最高法律效力,同时在现实生活中宪法确实起到了根本法的作用,公民强烈的权利意识集中表现为强烈的宪法归属感以及对宪法至上性的共识。因此可以说,对宪法至上性的认可与是否宣告自身法律效力没有直接的关系。真正决定宪法至上地位的是国民强烈的宪政意识,是通过宪法维护自己权利的不懈追求与强烈愿景的保障意识。只有如此,宪法才会在国家政治生活和社会生活中居于真正的至上地位。事实上,宪法在实际境况中可以分为形式上的至上和实质意义上的至上两个方面,而实质上的至上决定形式上的至上。所谓形式上的至上是指宪法典通过宣布自身作为根本大法的特殊地位进而使最高法律效力得到确认,在外界看来,宪法具有最高位阶的法律效力,其权威大于一切国家机关和个人的权威。国内外近现代国家宪法多数有这样的规定。但是,宪法在实际生活中发生最高法律效力与她宣告的至上性不相称,也就是说宪法在实质意义上并没有发挥自身最高法律效力的作用,只有实质意义的宪法至上才有意义。在司法实践中,公民有强烈的通过制定宪法和实施宪法来保护自己权利的意识,有宪法至上的法律意识,有主动维护宪法权威的意识,这才是真正的实质意义上的宪法至上。在一个法治完备、政治清明、民主自由的国家里,宪法形式意义上的至上与实质意义上的至上是紧密联系的。实质意义上的至上是宪法至上的核心,形式上的至上是宪法至上的积极表达。

  在我国,宪法的发展历程己历经百余年,特别是建国后对宪法建设有了积极的摸索与探寻,制定了自己的民主宪法并进行多次修改与完善,但整体上看,对宪法的认识还处于形式上的至上,宪法至上性没有深入人心,国民的法律意识、权利意识还有待提高,中国的法治之路依然坎坷。

  二、公民权利:宪政理论的逻辑起点

  民主是建立在主权在民的理论基础之上,它的宗旨是保障和实现公民权利使人尽可能好地享受幸福生活。资产阶级民主宪政与无产阶级民主宪政在其宗旨上的区别在于,前者主要保障资产阶级的人权,后者主要保障无产阶级和广大劳动人民群众的人权。

  首先,保障公民权利是近现代宪法和宪政的主要内容和基本原则。从这一点来说,不论资本主义宪法还是社会主义宪法,规定和保障公民权利都是其核心内容。但是,两种不同历史类型的宪法所体现的基本人权原则是有根本区别的:资本主义国家的宪法以人权的普遍性掩盖人权的阶级性,社会主义国家的宪法则以人权的阶级性谋求人权的普遍性。

  资本主义国家用宪法确认基本人权原则始于1791年的美国宪法10条修正案(又称权利法案)和同年颁布的法国宪法。继美、法两国之后,各资本主义国家的宪法相继确认了基本人权原则,不过宪法规范的表现形式不完全相同。作为资产阶级宪法的一项主要内容,早在1215年英国颁布的《自由大宪章》里,就可以找到资产阶级人权的雏形,在其后的几部宪法文件中,逐渐使资产阶级的人权完备化。1776年美国的《独立宣言》第一次把卢梭等人的“天赋人权”学说以政治纲领的形式提出,确认一切人生来都是平等的,他们享有不可侵犯的天赋人权—生存、自由、追求幸福。为此,马克思称之为“第一个人权宣言”。1787年美国最早把人权写进成文宪法之中。1789年法国直接以“人权”为名发表《人权宣言》,并作为前言被纳入1791年的法国宪法。资产阶级早期的宪法,其重点是保护人权,特别是人身自由,可以说16 —— 18世纪的资产阶级宪法大都是以保障人权而著称于世的。因为要发展市场经济,取决两个基础性问题:一是人身自由,二是法律平等。人权立宪是早期宪法的共同特点和规律性的反映,这在英、美、法等国当时的宪法中得到了生动而具体的体现。

  社会主义宪法产生以后,同样在宪法中确认基本人权的原则。社会主义宪法对基本人权原则的表述有以下几个特征:首先,社会主义国家的宪法并不出现人权的字样,而只在宪法典中系统地规定公民的基本权利,这些基本权利包括公民的政治权利、经济权利、文化权利和社会生活方面的权利,范围十分广泛。因此,从形式和内容上看,社会主义国家的宪法所规定的公民的基本权利就是人权,只不过社会主义国家的宪法不用“人权”这一较抽象的名词来表述而己。其次,社会主义国家的宪法在表述公民基本权利时,大量采用授权性规范,或者以授权性规范为主,辅之以禁止性规范。如我国现行宪法在“公民的基本权利与义务”一章中对公民的基本权利用了19个条文,其中纯属授权性规范的有11个条文,其余8个条文采用授权性规范和禁止性规范相结合的方式。

  其次,没有宪政保障的公民权利无异于一纸空文,公民权利实现将变成空中楼阁。自近代宪法问世以来,如何确认与保障公民权利便成为其固有的内容。列宁说过:“什么是宪法?宪法就是一张写着人民权利的纸。”宪法再神圣、法治再完备,如果人们不能真正地享有权利那就不是现实的、有意义的权利。而权利的实现离不开宪政的保障。没有宪政,人权保障就是一句空话,就是静静躺在宪法中的普通条文,而不是公民真正意义上的享有。如果说宪法是人权得到确认和存在的基础和首要条件的话,那么毫无疑问,宪政则是人权得到实现的有力保障和关键环节。离开了宪政,人权保障就无从谈起。人权保障必须以宪法为核心和统帅,没有宪法做依据和保障的人权,最终必然成为无源之水无本之木。宪法明晰了人权的确认形式和保障手段,而人权保障则是宪法的文中要义与重要对象。宪法只有以人权确认为价值追求,并以人权保障为终极目标,才合民意顺民心得到人民的真正拥护和遵守。纵观人类制宪史,每部宪法都把确认人权作为首要价值选择。宪法自产生的那一刻起,就从没有远离对人权的关注与确认。这体现出人权对宪法的依赖性,再进一层完全可以认为人权保障就是制宪的灵魂,人权的实现需要宪法的作用,而宪法偏离对人权的关怀则会沦为政治的附庸,彻底丧失匡扶国家正义的力量。客观上讲,人权保障在本质上属于国内法管辖的范畴,因此在任何国家如果人权不能作为根本大法加以确认的话,人权保障实际上很难实现。更为严重的是,当人权受到非法侵犯时,没有宪法强制力作后盾,权利必然无法得到救济,对侵犯人权的行为也无法给予必要制裁。这充分表明,人权内涵的价值原则对宪政民主的必然期待,而宪政民主通过确认人权的核心地位给以郑重回应。可以说,没有法治就没有人权,没有宪法的确认和保障也不会有真正的人权。同时,人权只有通过根本大法宪法的确认和保障,才能明确其实现程序和途径,才能获得法律对其的终极关怀。因此说,抛弃或忽视人权的宪法不会得到确立,同样,人权的实现必须依赖于宪法权威和推行宪政建设。保障人权是宪法的价值目标,也是宪政实践的价值评价。

  最后,保障人权是宪政的出发点,也是宪政的归宿。人权与宪政虽然是近代政治的两大主题,但是,人权是宪政的出发点,也是宪政的归宿。人权实现是目标,宪政是保障手段。说到底,公民权利保障与实现是人类永远的价值追求,也是人类必须直面的永远不变的根本问题。人类一切活动的源动力都是为了人的生存、发展、价值实现、幸福获得。宪政实践的主要目标就是促成法定人权向实有人权的转化、发展,无论宪法如何主张,宪政建设归根到底是为了保障公民权利的实现。

  西方人权理论家认为,所谓宪政就是指人民预先对政府约法,规范政府的行为。宪法就是政府的法律。政府必须依照宪法经选举产生,依宪法原则来组成,政府也必须按照宪法和法律规定的权力和程序为人民谋利益。政府必须隶属于人民民主选举所产生的公意机关。宪政说到底就是有限政府,宪政就是宪法控制下的政府,就是通过宪法限制政府的权力而避免拥有绝对、无限权力。西方人权理论家总结了人类的政治经验,认为一切公意机关、一切政府都有专权、腐化的倾向,都可能侵犯、吞食人权。最好的政府也只不过是一件免不了的祸害。整个主权的本源主要是寄托于国民。凡权利无保障和分权未确立的社会,就没有宪法。因此,他们在研究建立自己的共和国时,特别注意防止政府作恶。他们对历史上各种形式的政府作了认真的剖析和仔细的比较研究,认为只有宪政才是能够保障人权的政府形式。总而言之,他们把人权作为出发点,认为人权离不开国家政府,但只有宪政才能制约政府保障人权,而且是保障人权唯一可能的政府形式。保障人权既是宪政的出发点,也是宪政的归宿。

  三、公民权利保障:宪政实践中警察执法理性反思

  从全球范围内看不论发达国家还是发展中国家,各国警察所受到的指责和批评,最终基本都指向了公民权利保障问题。在执法过程中,警察要养成宪政意识和法治思维,克服个人感情及传统习惯的影响,充分尊重宪政理念影响下的理性制度安排。

  首先,尊重和保障公民权利要注意宪政意识和法治思维的养成。从全球范围内看,不论发达国家还是发展中国家,各国警察所受到的指责和批评,最终基本都指向了公民权利保障问题。警察执法与维护保障公民权利两者都具有无可质疑的正确性,但在现实中,二者又似乎永远处于对立状态中。反思其中的矛盾冲突,我们不得不回溯到公民权利的核心内容和逻辑起点,那就是每个人都应受到别人的尊重,每个人都应该享受有尊严的活着的权利。德沃金深信“每个人都是有尊严的个体”。并且认为,人权的核心内容就是人性尊严原则,即“人有道德权利与道德责任来面对他们自己生活的意义和价值最根本的问题,并依其良知与信念来回答这些问题”。而警察在执法实践中一旦触及尊严问题,则基本处在侵犯公民权利的边缘,而这又几乎无法避免。解决此问题最有效的途径就是养成宪政意识、法治思维和习惯。宪政意识和法治思维是警察执法的思想纲领,是公民权利得以保障的行动指南。在日常警察执法实践中时刻以宪法的精神与要义来加以规范,时刻以法治思维来检视,没有宪法的允许,没有法律的授权,任何执法行为都应被禁止。宪政意识和法治思维的养成要靠制度的建立、实施与监督,要靠全社会舆论氛围的形成。目前,我国警察队伍整体素质不高,受几千年封建人治思想影响深,人数多,问题众,如果没有健全的制度安排,没有严格的实施监督,警察执法是不可能在短时期内达到理想状态。制度建设是规矩养成,理念固化的客观回应,是当前乃至将来很长一段时期内警察执法过程中能否保障公民权利所依赖的重要路径。

  其次,尊重和保障公民权利要理解人权、信仰人权。制度建设固然必要,但主体意识的觉醒应该说同样具有不可替代的重要性。因为主体意识的觉醒会倒逼法治的完善,权利理念的增强,同时会成为社会全员遵守宪法的引导力量。这里的主体不仅指权利主体即公民个人,也包括权力主体或执法主体即警察。公民主体意识的觉醒表现在对权利的诉求上,而执法主体意识的觉醒则体现在对公民权利诉求的理解与呵护上。这种理解与呵护是发自内心而源于法治本能,就像爱护自己或家人一样,时刻在执法对象权利保障方面给予及时必要的警示与照拂。由于种种原因,我们警察队伍中确实存在公民权利意识差,缺乏公民权利保障常识的现象,总是主观地把执法和权利保障对立起来,甚至我们有很大比例的高阶警官都一定程度上存在对这种方法和角度的价值重视不够的状况。与此同时,警察群体的绝大多数特别是一线实战部门的人员对人权的内涵与精髓理解不足,认识不清,对外界的批评无力反驳。凡此种种,说明我们警察主体的人权教育确有必要加强,人权信仰函待树立。警察只有深刻地理解人权,认可人权价值理念,才能树立对人权的信仰;只有建立起这种信仰,才能保证人权作为一种优位价值发挥它的作用。人权理念应伴随每一次执法行动,应根植于每一个警察的信仰之中。这也是当前依法治国的应有之义。只有在这样理解和信仰的指导下,公民权利保障才能真正成为警察执法的首要价值选择。公民权利也才能得到根本保障。

  最后,尊重和保障公民权利是警察执法实践对实现中国梦的庄严承诺。党的十八届四中全会指出“全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦,必须全面推进依法治国。依法治国的关键内涵与制度设计便是解决梳理好国家权力运行与公民权利保障的关系问题,解决让所有人有尊严活着的问题。作为理性个体,人是有精神和物质两方面需求的。当基本生存需要与物质生活得到满足之后,人对精神层面的需求则显得更为迫切。会特别关注自身在国家民主生活中的位置与影响力,是否受到尊重,权利是否得到应有的保障,自由与发展是否得到彰显。德沃金将政府保障公民权利作为对其的基本要求,认为公民“有权受到当权者未以不一致的方式对待,这项对待的方式不仅接受其生命具有内在重要性,且接受其个人责任是实现自我人生中的价值”。如果全社会形成一个让每个人都感受到足够尊重的氛围,如沐春风,心情愉悦,相处和谐,那这一定是个法治清明、民主繁盛的社会。在这种背景下的国家,公民自治能力极大提升,权利意识、自由意识获得长足发展。这是社会整体的巨大进步和改变,是实现中国梦的应有之义。当前警察执法获得了更充足的物质支持,全社会都对警察执法拥有了更高的期待。警察有责任也应该有信心取得更好的执法效果,交出满意的答卷。

  警察执法与公民权利保障之间的对立与冲突是民主法治国家绵亘久远的话题,也是我国当前依法治国新形势下早日实现中国梦这一雄伟蓝图函待破解的重要议题。从宪政的视角指导警察执法,让宪政意识、法治思维深植国家权力主体每一名成员的内心深处。让他们领会宪法,理解宪法,认可宪法,时刻主动用宪法精神检视自身的执法活动,是解决权力与权利矛盾冲突的最佳方案。

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