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传统渔民用海权行政征用困境研究

作者:2016-12-01 16:01文章来源:未知

  一、引言

  海洋是大自然赋予全人类的共同财富,人类对海洋的利用经历了由近岸到远海、由海面到海底、由平面利用到立体利用的发展过程。在这一过程中,海洋在不同时期、不同状态下表现出不同的特征和功能,体现出不同的价值,这是自然界自身演化客观规律的体现,也是人类与海洋交互作用的结果。海洋具有资源多样性和功能多宜性等特征。资源多样性决定了海洋利用方式的多样化,功能多宜性则意味着各种用海权之间的并存可能。在物权法的范畴内,一物之上不能并存同种类的物权,但在海洋开发领域,在海洋这一特殊公共用物之上各种用海权利的交叉并存却属于常态,这也是从私法角度始终难以对传统渔民用海权、海域使用权的有关基本理论问题作出圆满回应的重要原因之一。就并存的各项用海权利而言,各守边界、互不侵犯自然是和平共处之道,也应是权利行使的基本准则,但因为有了公共利益的成分和依仗,近年来,在海域国有的庄严命题之下,涉海公用设施建设频频侵占传统渔民的作业海域,海域征用补偿纠纷不断涌现,但因传统渔民用海权特别是其中的传统渔民海洋捕捞权对海域利用的排他性不强,排他效力不确定,面对愈演愈烈的海域侵占现实,传统渔民没有任何可以抵制或抗衡的手段,其合法权益受到侵害后也缺乏可以诉求的救济渠道,部分渔民陷入种田无地、养殖无水、捕捞无海、转业无岗、低保无份的困境,生存权和发展权面临严峻挑战。

  二、传统渔民用海权行政征用困境之外在表现

  关于行政征用,行政法学界的关注并不多。按照多数学者的观点,行政征用是指行政主体出于公共利益的需要,依照法定程序强制取得公民、法人或其他组织的财产使用权或劳务,并给予合理补偿的行政行为。行政征用的主要目的在于暂时取得被征用方的财产使用权,一般不会产生财产所有权转移的法律后果,但也有学者认为财产所有权也可以作为行政征用的对象,并将行政征用纳入广义上的行政征收范畴之内。笔者认为,我国《宪法》2004 年修正案已经将征收和征用作了区分性规定,而且行政征收的主要目的在于取得征收对象财产的所有权,因此不宜再将行政征用纳入行政征收的范畴之内,无论是在学理上,还是在法律规范上,都应将二者明确区分,对其适用的实体要件和程序要求分别作出规范,以防止公权力假借公共利益之名肆意侵犯私权利。在本文即将展开讨论的传统渔民用海权行政征用困境中,行政征用采前一种狭义上的概念。为了更加直观地展现传统渔民用海权行政征用的困境,本文结合实践中的两个典型案例展开分析。案例1: 2010 5 月,大连市普兰店湾新区以打造下一个浦东为目标,将普兰店湾周边海域( 包括育苗场、盐滩、虾圈、海参圈) 全部征占。2010 7 13 日普湾新区管理委员会发布《大连普湾新区海域征用补偿办法》,规定补偿包括实物资产补偿和养殖物补偿两部分,实物资产参照有资质评估机构的评估报告进行补偿,海参养殖补偿每亩不高于2 万元。因对海域征用补偿标准不满意,多数海参养殖户拒绝与当地政府签订海域征用补偿协议。2011 1 25 日,普湾新区管委会动迁办组织人员对部分海参养殖户的海参圈进行了强制拆除。

  案例2: 位于河北省秦皇岛市山海关开发区的东姜庄村是个传统渔村,该村有海水养殖扇贝面积5000 多亩,年收益上千万元。1991 年、1997年经山海关区人民政府、山海关开发区管理委员会两度确权,给当地渔民发放了海水养殖使用证。为加快开发区建设步伐,2003 5 21 日、7 15 日,山海关开发区有关部门先后两次发布公告,要求养殖户自发布公告之日起不得再从事与养殖生产有关的任何经营活动,并在7 25 日前自行拆除用海设施,逾期不拆的,将依法强行拆除。8 4 日,山海关开发区建设规划管理局向养殖户下达《养殖设施拆除通知》,限令养殖户2003 8 10 日之前将养殖设施自行拆除,逾期建设规划管理局将申请法院强制执行,并规定: “有证的养殖户每台养殖设施可获补偿1000元,没证的可获补偿800 元。截至2003 9 月,东姜庄村60% 的养殖户不得不与开发区签订了拆除养殖设施的协议。梳理以上两个案例中的行政征用法律关系,可以清晰地看出传统渔民用海权行政征用困境具有以下几个鲜明的特点:

  1. 困境中的冲突主体———弱小的传统渔民用海权与强大的行政权( 行政征用) 之间的直接冲突案例1 中冲突的双方分别是大连市普湾新区管理委员会和海参养殖户,案例2 中冲突的双方则分别是秦皇岛市经济技术开发区管理委员会和东姜庄村的扇贝养殖户。冲突的双方,一方为行政主体( 当地政府) ,一方为传统渔民。后者享有传统渔民用海权并持有当地渔业主管部门颁发的养殖权确权证书或与海域使用权人签订有承包经营合同,权利合法,利益正当。前者是合法的行政主体,享有行政权,并以整体规划为依据,以行政公告为手段,以行政强制为保障,其行使的征用权同样符合法律规定,实施的行政征用行为具有公定力、不可改变力、执行力和不可争力。因此在传统渔民用海权行政征用困境中,行政主体与传统渔民之间关于海域征用的激烈冲突背后,实质是行政权与传统渔民用海权之间法律效力的直接较量。

  2. 困境中的冲突焦点———一种特殊的权利———国家所有海域之上的传统渔民用海权传统渔民用海权是传统渔民利用特定海域从事渔业生产活动以维持生计的权利,离开海域这一载体,传统渔民用海权无从行使。在传统渔民用海权行政征用困境中,从表面上看,海域征用的对象是传统渔民从事渔业生产活动的必要载体———海域,实质上征用的则是传统渔民利用特定海域谋生的权利,剥夺的是传统渔民世代形成的耕海牧渔的特定生活方式。与一般的行政征用相比,海域征用在征用对象上有两点比较特殊: 其一,作为征用对象的传统渔民用海权必须以海域作为载体,而海域属于国家所有,按照目前国内学界的主流观点,从国家( 由各级行政机关作为代表) 角度来看,海域征用的对象是国家自己所有之物上附着的一种权利; 其二,行政征用的实质是因某种合法事由经合法程序暂时取得并行使原由私权利人所享有的某项权利,待征用所赖以行使的法定事由消失后,原则上应将该项权利归还于原权利人,但在海域征用中,受海域自然特性和原权利人( 传统渔民) 法定权利的期限性限制,特定海域一旦被征用,往往就意味着原存在于该海域之上的传统渔民用海权的彻底终结。

  三、传统渔民用海权行政征用困境之原因分析

  1. 传统渔民用海权法律地位的模糊

  在利益博弈的真实世界里,权力与权利的斗争从来都不寂寞,身负法律地位不明确的先天顽疾,传统渔民用海权在与行政权力的抗衡中自然难以构筑起哪怕脆弱的防线。我国立法并未确立类似日本、韩国及我国台湾地区渔业权的渔业法律制度,也未对生计渔业和商业渔业作出区分性规定。从目的解释的角度分析,《渔业法》第12条、《海域使用管理法》第22 条的规定实质上默示承认了传统渔民用海权的存在,但立法上的这种模糊态度不仅限定了传统渔民用海权只能隶属于准法定权利的范畴,而且决定了其在真实世界中与其他权利( 包括行政权力) 斗争过程中的悲剧命运。

  2. 行政征用法律规定的粗疏

  行政征用是一项依职权、强制性的具体行政行为,为了保持权力与权利之间的平衡关系,法律必须对其予以严格羁束,只有具备法定事由、依据法定程序才能实施。我国《宪法》第10 条、第13条对土地和私有财产征用的规定非常原则,《物权法》第44 条规定的征用事由限定为因抢险、救灾等紧急需要,第121 条规定对因征用不动产或者动产致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的,可以给予相应补偿,但这里的用益物权主要指土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权,补偿范围远没有达到西方的各种具有财产价值的私权利的程度。单行法中,《土地管理法》《城市房地产管理法》《警察法》《草原法》《海域使用管理法》等分别对相关领域的行政征用行为作了规范,除了土地类法律的规定相对详细之外,其他领域行政征用的规定都比较粗疏,而且截至目前,我国尚未制定专门规范行政征用程序的法律,给行政主体征用行为的任意性创造了过多的自由空间。在海域征用方面,《海域使用管理法》第30 条的规定过于简单,公共利益或者国家安全需要的法定事由过于宽泛,海域使用权期满前提前收回海域使用权的,对海域使用权人应当给予相应补偿的规定不仅标准过于随意,而且完全忽视了传统渔民这一特定群体的用海权益和生计利益,为传统渔民用海权行政征用困境的出现埋下了伏笔。

  四、传统渔民用海权行政征用困境之突围路径

  1. 界定公共利益的内涵

  公共利益需要是行政征用的前提条件和正当性基础,公益性不仅是行政征用的目的性要件,而且是界定征用权力合法性的实质要件。虽然公共利益属于一个不确定的概念,以至于有学者将其比喻为普洛透斯( Proteus) 的脸孔,哈耶克也基于自发秩序的理念认为,公共利益的概念决不可定义为所要达到的特定结果的总和,而只能定义为一种抽象的秩序,但从现代行政法的发展实践看,对公共利益尽可能予以明确界定是大势所趋。从各国(地区)的立法实践看,给公共利益确定一个相对明晰的边界和相对确定的内涵是完全可能的,如我国台湾地区土地法即以列举的方式将征收私有土地之公共事业之需要界定为国防设备、交通事业、公用事业、水利事业、公共卫生、政府机关及其他公共建筑、教育学术及慈善事业、国营事业及其他由政府兴办以公共利益为目的之事业。因此,我国应借鉴相关国家和地区的立法经验,尽快对包括行政征用在内的行政法上之公共利益进行界定。首先应对公共利益进行尽可能确定的定义,确定其基本内涵和外在边界; 其次应以列举的方式划定属于公共利益范畴的事项,对暂时无法列举或难以列举的其他应属于公共利益范畴的事项,可设立一个兜底性条款; 再次应设立一个排除条款,即明确排除哪些事项不属于公共利益的范围。

  2. 规范行政征用的程序

  按照中华民族的文化传统特别是法制传统,程序这种表面上、形式上的东西一贯是不太受重视的,我们重视和追求的是更具实在意义的、更深层次的实质正义。但在行政征用的语境中,正当、完备的法律程序却是行政相对人保护自身权益的首要依仗,特别是考虑到行政征用强制剥夺权利人财产权的侵益性,程序的重要性就更加凸显。因此,法国、德国、日本等国对行政征用的具体步骤都有严格的规范,并且比较注重公共利益的调查程序和行政相对人的参与程序。相比之下,我国关于行政征用程序的规定既不系统也不完善。为此,应加快行政征用程序立法工作,切实保障传统渔民等行政相对人在行政征用中的知情权、参与权、救济权。一是要建立公共利益的认定程序,明确规定审批机构应在听取有关行政机关、第三方机构特别是利益关系人意见的基础上决定征用中的公共利益要件成立与否; 二是要完善行政征用公告程序,在时限上保障征用相对人登记财产的权利,提供明确的申诉渠道; 三是要建立和完善行政征用听证程序,参考日本在这方面的做法,给予相关权利人充分的参与权。

  五、结语

  政府是公共利益的代表者、判断者、维护者和促进者,行政机关在表达、判断、维护、促进公共利益方面的作用,是任何其他机构不能比拟和无法取代的。但扩张是权力的本性,当能动的行政权力与模糊的公共利益相结合,总会倾向于突破制度限制侵入私权利的合法领地,加剧公权与私权之间的紧张关系。行政征用是维护和实现公共利益的必要手段,但任何公权力的行使必须具备正当性的基础要素,唯有如此,才能实现公权与私权之间的动态平衡,维护社会的和谐稳定。因此,必须明确界定海域征用的条件,严格规范海域征用的程序,不断健全征用救济制度,为包括传统渔民用海权在内的所有合法私权利保障构筑起坚固的法律藩篱。

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