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浅析推进依法行政 建设法治政府

作者:2016-12-15 16:08文章来源:未知
  一、推进依法行政、建设法治政府提出的背景
  在我国, 提出依法行政、建设法治政府不过十年的时间。1997年,党的十五大报告提出“依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略”要求。据此,1999年,国务院发布了《全面推进依法行政的决定》,决定提出了“依法行政”的要求。2004年国务院又发布了《全面推进依法行政实施纲要》,纲要提出要用十年左右的时间基本上实现建设法治政府的目标。六年过去了,法治政府的目标离我们越来越近。2010年8月27号,国务院召开全国依法行政工作会议,明确了法治政府建设的若干重要问题,2010年9月,国务院正式发布《关于加强法治政府建设的若干意见》,学界将之统称为“29条意见”。以上过程显示, 我国强调依法行政,建设法治政府的认识是经历了一个变化过程。最初对法治政府的建设是有些模糊的,只提“依法行政”概念,没提“法治政府”概念,到2004年才提出建设“法治政府”的要求。党的十七大报告强调要全面实现小康社会建设任务,将法治政府取得新实效作为小康社会建设的一个重要任务。应该说,提出法治政府建设的要求,是十多年来我们在行使行政权、履行行政职责方面积累的经验,也是治国理政的一个非常重要的方式,是一个理念的总结。
  2010年在全国依法行政工作会议上温家宝总理指出:“推进依法行政,建设法治政府是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化,是我们国家政治体制改革迈出的重要一步,具有划时代的意义”。这个定位是很高的,依法行政不简单是行政机关工作方式、工作内容的一种变化,它是我们党治国理念方式的革命性变化,而且也是政治体制改革的一个重要组成部分。对于依法行政的认识,这些年是在逐步深化的。经过这么多年的法治建设,我们逐步积累了一些经验,即,要建市场经济,要建法治国家不能空喊口号,要扎扎实实的做实事,而这个实事最关键的就是要让公权力遵守法律;让老百姓按照制定良好的统一规则来行使权利、履行义务;让政府严格依法办事,依法行政。这是一个国家推进政治改革、迈向政治文明的重要方向,因为只有政府的权力被法律约束了、被法律规范了,这个国家的法治才有希望、才有保障。“法治”在英文中叫rule oflaw,英文中没有“法治政府”这个概念,只有rule of law,意思是制定良好的法律,全社会共同遵守,这就是法治。这其中,最需要遵循制定规则的应该是政府,应该是公权力主体。2008年5月4号,温家宝总理到中国政法大学视察,政法大学门口的石头上刻着老校长江平的一句话:“法治天下”。温家宝总理说,看到这个石头就会想到“法治精神”。什么叫“法治精神”?我的理解就是法比天大,具体而言:第一,宪法法律具有最高的权威;第二,法律面前人人平等;第三,一切组织和个人都必须在法律范围内活动;第四,法律在全民中普及;第五,有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。这五条概括起来就是对“法治精神”的诠释。即,制定良好的法律让全社会遵循,尤其是政府要守法,这就是“法治精神”。我们现在强调依法治国、依法行政,实际上更需要强调法治信仰、法治精神,所以2010年“12·4”全国普法日活动的主题是“弘扬法治精神,构建和谐社会”,这是一个非常好的主题。构建和谐社会,首先是弘扬法治精神,而法治精神强调的就是普遍规则得到共同遵循,没有例外、没有特权、没有法律范围以外的行为。我们要在法治精神、法治国家这个大的概念下来理解推进依法行政、建设法治政府。
  二、法治政府的基本特征
  第一, 法治政府是有限政府。法治政府的权力不是万能的,是有限的,法律授予政府多少权力,他就有多少权力,政府不能超出法律的范围行使权力。一些行政机关领导有这样一个概念:法律没有规定能做、但也没有禁止的事是可以做的,这是违反法律精神的。因为在一个法治国家,对于公权力而言,凡是法律没有授权的都不能做;而对于公民而言,凡是法律没有禁止的都可以做。这是公权和私权的最大差异。但是有很多人颠倒了这个关系,政府所做的是法律没有禁止的。从依法行政这个最重要的要求来看,职权法定,行政机关的职权来源于法律,受法律约束。民政部门这方面工作做得很好,很少见到过民政部门违反职权法定要求的案例。大家都知道2009年“绿坝事件”这个案例,某部发了一个红头文件,要求六月底前所有的计算机厂商在电脑出厂前都要安装绿坝软件,这个软件是该部花了几千万从河南一个软件公司购买的,它的作用是网络监管,可以过滤网上的有害信息。文件发出后,引来很多社会质疑,有两种意见。一是该部强制企业安装软件的法律依据何在?二是社会上有很多可以开发这样软件的企业,为什么单选这家企业,是否违反了反垄断法?国外还有一种声音,认为违反了WTO的一些规则,美国等十九家商会联名上书国务院,要求撤销这个文件,理由是侵犯知识产权,没有法律依据,影响互联网自由,等等。最后的结果是,该部停止了文件执行。这个事件对政府的公信力有很大影响,政府部门很高调的宣布一个文件,遇到质疑,就不执行了。后来了解到,这个文件并没有经过合法性审查,该部的政策法规司并不知道此事。我们现在做任何事,只要是对公众产生影响的,公众就可以对其合法性产生质疑。所以说,政府的权力实际上是有限的,不要把政府想象的太万能、什么都可以做。政府该管的事情、能做的事情,法律已经予以规定。全国人大2011年即将宣布我国已经形成社会主义法律体系,尽管还有一些法律没有出台,但总体上说,我们有237个法律,近800个行政法规,8000多个地方性行政法规,数以万计的政府规章,应该说各个政府机关基本都能做到有法可依。在这种前提下,政府的所有行为都应该找到法律依据才能做,没有法律依据就不能做,如果做了,就会受到质疑、受到挑战。从这个意义上说法治政府是有限政府。
  第二, 法治政府是透明廉洁的政府。判断一个政府是不是法治政府的标准就是看它是不是公开、透明的,是不是廉洁的,如果政府的行为很多都是暗箱操作,不为公众所知,尤其是影响老百姓的行为公众无从了解,既不透明、也不公开,那它极可能滋生腐败,也不可能廉洁。法治政府一定是透明廉洁的政府。国际上有个组织叫“透明国际”,主要考察政府的透明度,这个组织每年要给世界上180多个国家的清廉指数打分,中国的排名2009年是79,2010年是76,远远落后于北欧一些国家,甚至亚洲一些国家。为什么中国的清廉指数一直上不去?很多人在研究这个问题,就像很多人在研究中国的腐败问题一样,原因是多方面的,其中主要是不公开、不透明,政府的很多行为是惯性所致。我们反腐败的措施很多,但实际上的收效不是很明显。姑且不论“透明国际”组织的给分公正不公正,毕竟我们的经济总量已经达到世界第二了,可我们的清廉指数仅仅排在76~79这个位置,实在说不过去。我们不能总和后面的100多个国家比,从我们国家的政治体制和优势来看,不应该这么靠后。2008年5月1号,国务院颁布了《政府信息公开条例》,它对于推动政府走向公开、走向廉洁具有重要作用。《条例》公布以来社会各界非常关注,尤其一些律师、公益诉讼代理人,他们借用《条例》逼迫政府公开一些政府不愿意公开的事项。因为《条例》规定,政府可以主动公开一部分信息,比如说政府的法律法规、规范性文件、规划等等;但另一方面,《条例》规定,有些信息可以根据公民生产生活科研需要依申请而公开,涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密的除外。《条例》实施以来社会反响很强烈,有的情况是立法者当时没想到的。
  比如,有律师要求公开市政府的“三公”消费的金额,要具体到圆角分;有的律师要求市政府公开所有的预算,也要精确到圆角分;上海的律师要求某部委公开4万亿投资项目数和每个项目的投资金额及实施情况;北京的三个教授要求公开首都机场高速路收费的情况以及当时建设高速路的具体成本;有的要求公开干部子女、配偶的就业情况,领导干部的收入、财产情况等等。这些并不涉及国家秘密、商业隐私和个人秘密,但很多政府不愿意公开,这实际上是对政府构成一种舆论上、法律上的外在制约,就是让政府更加清廉、更加公正、更加透明。此外,法治政府不仅是清廉透明的政府,还应该是廉价的政府。公民购买政府服务应该是廉价的,不应该太昂贵。有资料显示,2009年我们的GDP比1978年增长了49倍,但我们的行政支出比1978年增长了220倍,远远高于GDP的增长幅度。所以说,我们购买的是一个昂贵的政府服务,这不符合法治政府的要求,从这个意义上讲,推进依法行政、建设法治政府是多维度、多方面的,我们要建设一个公开透明、廉洁廉价的法治政府。
  三、推进依法行政、建设法治政府主要任务
  推进依法行政、建设法治政府是一项长期的任务,当务之急有六个方面需要加以关注。第一, 抓紧制定《行政组织法》和《行政程序法》, 完善行政法律体系。这是立法机关的任务,但是对于建设法治政府至关重要。不久前,全国人大法工委讨论社会主义法律体系建立的标准,有同志说,目前社会主义法律体系已经形成了,但是行政法领域到现在还有两部最重要的法律没有制定,即,《行政组织法》和《行政程序法》,这是支架性法律,也可以说是主干性法律。所以现在说行政法律体系已经形成还为时过早。1982年,我们发布了《国务院组织法》,这个《组织法》只有十几条,不仅规定的太简单、太笼统,实施过程中也往往被其他一些文件所取代,所以组织法一直是行政组织改革中一个很难解决的问题。2005年中央政治局集体学习《行政体制改革和完善市场经济法律制度》时,就提到完善行政组织法的问题。
  每五年搞一次机构改革已经成为一个惯例,等于说刚刚制定出来就要修改,如何保证法律的稳定性、长期性呢?这个问题对于中国来讲是个难题,我们处在从计划经济到市场经济的转变过程中,制度、包括行政职能都在不断的转变,如果通过法律把编制、机构、职能都固定下来,就不好调整,更不好改革。所以很多人还是说“三定方案”好,但是“三定方案”毕竟不是法律,它是国务院的文件,虽然对行政机关有约束力,但毕竟不是法律的刚性约束力。而且所谓的“三定方案”在某些时候是很容易被突破的,职能的调整,机构的升格、降格,编制的增减都不是一成不变的,都会使得我们的行政组织缺乏一定的法律保障。日本的法制很完善,日本的每个行政机构都有相应的组织法。美国也一样,“911”后美国成立国土安全部,成立之初就制定了专门的国土安全法,用来规定国土安全职能。所以说,用法律的形式来制定政府的职能、机构是科学的,这是一个有益的经验,我们应该汲取。另一方面,我们没有一个统一的《行政程序法》。2008年湖南省政府制定了《行政程序规定》,约束湖南省各级政府所有的活动,在社会上产生了很大的影响。虽然是地方政府规章,但它开了一个先例,就是用规章的形式规定了行政程序,把所有的行政活动都用完整的行政程序加以约束。温家宝总理说,没有程序的民主,就没有实体的民主。没有程序的公正,就很难保证实体和结果的公正。程序很重要,但不是我们所说的一般意义上的程序,是法定的程序,用法律的形式把程序规定下来,程序才是有效的。有人说,我们没有程序法,机构运转的也很好。事实上,由于缺乏法定程序,严重影响了行政效率、影响了行政公正。
  北方某市市政管理委员会吊销了一个出租车公司的执照,为了避免使用行政处罚法,在吊销执照的时候,把“吊销”两字改成“注销”,就回避了使用《行政处罚法》,因为《行政处罚法》规定,“吊销”营业执照、责令停产停业需要履行听证程序。而用“注销”,就不用履行程序了,这就是规避法律的行为。其实《行政许可法》颁布之后,很多单位把部分“行政审批事项”改为“非行政许可”的审批,有的改为核准,有的改为备案,有的改为意见书、合格证书等等,目的就是要规避许可法规定的许可程序。我们的行政立法与行政实践之间,总是上演“猫捉老鼠的游戏”。应当承认,我们中国人规避法律的能力是很强的,所以,很多行政立法、行政程序的规定都被架空了,比如,《行政许可法》、《行政处罚法》以及《行政复议法》。就像我们虽然制定了《物权法》,但阻止不了大规模的违法拆迁。从这方面讲,我们必须制定《行政程序法》,统一行政程序的规则,所有的行政活动都必须按照最低的程序标准来进行。行政机关要有一个最低限的程序规则,在做出决定之前要允许当事人陈述、申辩,要告知当事人事实、理由和根据,做出决定后必须书面送达,包括自己不能做自己案件的法官等程序规则都需要写进程序法,使行政机关很难规避。
  第二,健全执法激励机制,保证法律的落实实施。我国已制定了许多法律法规,基本上解决了有法可依的问题,但执法不严、违法不究的问题相当突出。例如,我遇见过一个会说中文的法国人,她说,中国流传着这样一句话:最大的法不是宪法,是领导的看法。我国的行政机关每天忙的不是执法、也不是落实法律法规,而是在落实领导批示。领导也很辛苦,天天在批示,部门天天在落实,不落实你的行政工作就没有成绩。例如,某单位向有关部委申请一个建设项目,五、六年得不到回音。后来有领导来该单位视察,有人提出了这个问题,请领导帮助解决,结果很快批准立项。这就是中国特色,通过合法的程序五年也解决不了,但是一个批示很快就可以解决。在中国,不是不愿意执行法律,而是执行法律缺少动力,认真执法的不一定是政绩。
  在地方,搞GDP都很有动力,因为GDP是衡量政绩的主要标准。在中国一个行政主导的国家推行法治,首先要注入动力。搞“经济GDP”有政绩、容易提拔,搞法治,很辛苦、却不出政绩,领导不会因为你法治工作做得好就提拨你。有些地方甚至以牺牲法治的方式换取经济的发展,这种发展是短期的、贻害群众的。所以,我们要给法律的发展注入一种动力,要建立“法治GDP”,要把“法治GDP”纳入新政绩观的指标体系之中,人们才会重视法治,法治才会成为推动中国发展的新动力。最近,我们高兴地看到国务院文件中有这样一些表述:要重视提拔使用依法行政意识强,善于运用法律手段解决问题、推动发展的干部。让这些人更好地落实法治、更好地实施法律。否则,制定再多再好的法律也没用,都不去执行,何谈推进法治进程。
 

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