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浅谈盐务稽核所对长芦缉私营财务治理

作者:2016-08-24 09:15文章来源:未知

  在鸦片战争发生70 多年后,西方列强侵略中国的严重后果日益凸显,中国政局陷入混乱无序状态。在西方世界的霸权威胁与文明示范下,作为当时财政支柱的盐业遂开始了自己的近代化过程,其重要标志即是盐务稽核总所和各个盐区盐务稽核分所及其他机构的成立,以及其对中国盐政的控制与改革。中国的政治体制及盐政的内部要素与资本主义文明的示范效应叠加,共同制约着中国盐务近代化的运行模式与历史走向。

  一、盐务稽核总所对长芦缉私营经费的裁减

  北京政府“善后大借款”后,在五国银行团及其政府的压力下,当局被迫同意设立盐务稽核总所,任用外国人参与中国盐务管理。后来,在五国代表的干预下,《盐务稽核造报所章程》按照债权方的意思进行了修改,“盐务稽核造报所”也改称“盐务稽核总所”,隶属于财政部。1913 年10 月26 日,新修订的《盐务署稽核总所章程》规定,盐务稽核总所的职权范围是“审核所有一切盐款收支账目,以及凡为政府一切收买存储转运及销售盐斤之收支,并于呈报财政总长后,将该项收支按季造报颁布”。并且,依照该章程规定,在各主要盐区设稽核造报分所。在长芦盐区,长芦盐务稽核分所成立于1913 年4 月,设立于天津,为全国13 处分所之一。首任华人经理严璩( 严复长子) ,洋人协理为日本人郑永昌。是年11 月,又设立长芦丰财、芦台稽核支所。《盐务署稽核分所章程》规定盐务稽核分所负责监理发给盐商引票和准单,可征收一切盐税盐课及各费,并监督他处征收上列各费及负责在盐区放盐、监督运使或运署所属人员等事务。盐务稽核所插手长芦缉私营财务的第一件事情,就是核裁缉私营经费总额,期间历程颇多周折。1912 年,长芦缉私营的经费总额为银111 429 元;1913 年,缉私营经费经常门原列417 202 元。1913 年8 月,财政部次长梁士诒认为经费增长过快,下令裁减其经费10 万元,定为317 202 元。稽核总所也积极插手此事。长芦盐运使杨寿枏接到饬令后,十分担心长芦缉务因此受限: “缘盐务已设稽核所,与地方款项不同,恐一经减定,稽核所即按照办理,不易更改也。”遂授意长芦缉私营统领宋明善,表示为维持缉务正常运转,实难裁减经费: “财政部已将核减该营之数送稽核总所,为总所照部减之数开支,窒碍必多。请速收该营自行核减之数呈部,并详叙为难情况,转知稽核总所。” 9 月,面对宋明善的延宕敷衍,盐务筹备处( 后改为“盐务署”) 态度强硬,要求必须照令裁减经费,并威胁杨寿枏说两淮正拟增募缉私兵,如长芦缉私营不能裁减经费,即行裁减兵弁数量。面对此情,统领宋明善再次抗争,历数经费难裁、巡兵难撤的多种理由。财政部不加理睬,仍表示必按原定数额裁减。多次抗争无果,长芦盐运使及缉私统领不得不用两种办法裁减经费: 一是裁减缉私营马巡兵、马头目、马夫、辎重车夫、步巡兵、炮船头目、炮船驾兵、正副舵、油工、火工、水手、司机、司舵、管油、升火、备补兵、伙夫、长夫、枪匠等月薪,由8 元下降至3 元、6 元下降至1 元不等; 二是裁撤步巡兵130 名,拨赴两淮盐区就职。10 月,长芦缉私营经费裁减事项真正落地。自此开始,直至1928 年,除了统领宋明善因兼任长芦与两淮缉私营统领而薪俸有所增长外,其余长芦缉私营官长兵弁的薪俸未加变动。这次裁减,对减少缉私营一些冗兵冗员现象是有益处的,缉私营工作效率有所提高。但是,此次裁减薪俸,使缉私营兵弁薪俸水平在当时各兵种中稍显低微,成为缉私营兵缉务腐败的诱因之一。

  二、盐务稽核所对长芦缉私营财务的规整

  长芦盐务稽核分所建立之前,长芦缉私营经费为长芦盐务各机构经费开支中的最大宗项。缉私营官兵的薪俸水平在当时各兵种中占较高位,并且很少拖欠; 枪支弹药、军服等物资发放也基本按缉私营所报官兵名额进行; 年终津贴、差旅费、房屋维修费、船舰维修费、杂费等基本上是随销随报,没有审核稽查要求; 对缉私营缉获私盐等物品变价,根本就是一笔糊涂账,长芦运使并不了解详情,更遑论对其监管。缉私营上报长芦运署的账目,也一般只是造具“旧有、新收、开除、实在”四柱清册,每项花销只列其每月的花费总数,并无细目。各项花销均由缉私营自说自报,无需收据等凭据。所以,原来缉私营的经费开支基本处于一种管理松散、缺乏监管、混乱无序的状态。1914 年3 月,长芦稽核分所通过对长芦缉私营经费使用、管理等情况进行实地调查,发现缉私营薪饷上存在浮支滥领问题。对此,稽核总所和长芦稽核分所决定对长芦缉私营财务建立一套比较严格、全面的管控制度。这是稽核总、分所对长芦缉私营经费管控的最重要举措,也是促进缉私营管理近代化道路上非常有意义的一项措施。

  第一步是制定用款规则。1913 年8 月,鉴于长芦缉私营经费开支的混乱状态,稽核总所制定了盐务各机关用款规则,对包括缉私营在内的盐务各机关经费开支,包括薪俸、办公经费、膳费、旅费等经常费用,没有盐务稽核总所总会办核准,一律不得随意开支。

  第二步,要求盐务各机关要做好预算概算工作。稽核所规定盐务各机关必须依式、按时完成有关经费项目的造报请领。对不能按时按式完成的,造成后果即由各机关承担,稽核所则绝不姑息迁就、法外开恩。稽核总所总会办曾明白宣示说: “所以拨款迁延之故,全由各运司未将正当之司员俸给表与办公费之概算送所核准,且有时因欲滥支国家公款而致。请参观本所民国二年八月二十六日第六号通函并十月十七日第十六号通函,若照此项训令办理发款,当不致迁延。”这样,在经费管理上,各级稽核所秉公办事、铁面无私、不徇私情,规定一旦下发,即会按律执行,不打折扣。对此,当时财政部也表示支持: “该两函( 指“第六号通函”和“第十六号通函”) 所订各项条文均尚平实易行,并非苛例。该运司等如均照此办理,所有按月经费自可无留阻之虞,……凡已经照办者应仍查照赓续进行,其未经照办者嗣后务须按此恪切将事。”这对建立规范的财务管理制度是有裨益的。正如长芦运使杨寿枏所称: “本署自奉设稽核造报分所以后,于支出款项监督綦严。近准函送总所核订收据月结各式,精密异常。又自审计分处成立,叠准函布章程格式,条理纷繁。究其要旨,不外于各种款目用途务求确当。”同时,稽核总所、长芦稽核分所对缉私各营经费进行了严格管控,不仅体现在对经费预算决算的严格审核上,还体现在对超出预算的严厉惩治上。长芦稽核分所曾向长芦运使称: “嗣后不准再有超过额数之用款。其已用逾额之款数,应由各该主管员自行垫补,并将本分所此后不能核转各机关超过额数之用款帐目一事,一并函请运使转饬遵办矣。”规定出台后,即严格执行,如1915 年12 月石碑场署经费开支超过了额定数目,稽核总所令石碑场各主管“均行垫补”,长芦稽核分所不再核转所超费用。杀一儆百,惩治措施使得长芦缉私营虚糜浮支款项的势头得到遏制。

  第三步,对盐务各机关用款建立严格审核监督制度。为了使盐务各机关经费开支更加规范、精确,稽核造报所还下设了审计处,这使得缉私营经费管理体制更具近代化、专业化特征。1913 年11 月,长芦运署向长芦各机关下发了稽核总所和审计处制定的“稽核总所核定俸薪收据单”“每月支出概算单式”“办公杂费收据单”“收支款目月结清单”; 以及按照审计处章程拟订的“审计分处领款凭单式”“薪俸收据式”“领款总收据联单”“补领凭单式”等。而这样规范细致的经费开支制度及单式在长芦盐政财务史上是从未有过的,正如长芦盐运使所称: “而事属创办,各处承办未得要领,几若无所适从。自应规定画一章程,以为提挈纲领之用,庶办法不致歧误,领款亦免稽迟。”为了使长芦盐务各机关经费支出与稽核所所定办法接轨,长芦运署制定了《慎重支出概算章程( 六条) 》,要求: “嗣后各局、所长务须体念时艰,制节谨度,于用人购物一切费用,一一遵照此次所发章程办理。”

  第四步,财务管理实施跟进完善,不断精确化。对于长芦缉私营来说,传统经费开支制度与稽核所专业化管理相去甚远。长芦盐区存在了千百年,但如此规范、详尽、细致的财务管理办法从未出现过。所以,经费管理制度形成过程困难重重、缓慢推进。直到1917 年,盐务稽核总所调查委员陆兆礽、长芦分所协理郑永昌等对长芦缉私营账目进行检查时,发现账目情况仍然不能令人满意: “唯嫌其太欠详细: 其发给各营之款项,登于帐目内只有总数一项,并不分各款系何种支款。”稽核总所和分所为了加强对缉私营财务的监督与控制,又陆续出台各种规定,上到大宗经费花项、下到一种报表单据格式的填写方法,稽核所都作了明确规定和说明,督促、引导包括长芦缉私营在内的盐务各机关财务管理走向规范化。在盐务稽核总所和长芦盐务稽核分所坚持不辍的督励和赏罚严明、严格细致的规范引导下,长芦盐务各机关的经费开支逐步走向规范化、制度化,原来的种种浮支滥报、账目不明、混乱不清等弊端得以逐步改变。

  三、盐务稽核所对长芦缉私营财务的稽查

  盐务稽核总所和各分所对包括缉私营在内盐务各机关的用款稽核,并不只停留在不断推出规定、章程、办法层面上。为了使盐业各项经费的使用达到精当确实、用不虚糜、清除腐败的目的,稽核所还建立起一套盐务机关用款稽查制度。在日常管理中,除了从宏观、微观等各层面制订各种章程、规则、规定等书面条文,更重要的,就是定期派出稽核人员跟踪调查缉私营经费使用情况。1916 年,长芦盐运使公署、长芦盐务稽核分所会同制订了《长芦盐运使公署、盐务稽核分所巡视员服务规则》。依照此规则,长芦运署及稽核分所均可派员巡视盐务。巡视员的巡视内容为官盐销售情形、盐店售盐情弊、盐产运销管理、滩坨兴革事宜、私盐处置、硝盐土盐产销、缉私营行政稽核等事宜。对于巡访调查结果,巡视员要编具成文或以图表方式,详尽细致地上报运署或稽核分所。对于巡视员巡查中发现的情况与问题,稽核总所和各分所一般都会特别重视,并且每件都要查处落实,甚至部分建议直接就被稽核总所和分所当成规章等下发各处。对缉私营经费使用过程中出现的问题,稽核总所或稽核分所会勒令其限期整改或做出各种针对性处置,一般各种问题都会得到落实处理。此办法制定之后,稽核分所多次派出巡视员调查长芦盐务各机关各项事务。对于巡视员巡查,稽核所也制订了严格的巡视纪律。长芦缉私营经费开支体制也在这一次次调查与整改之后逐步走上正规化运行道路,开启了自己的近代化历程。通过盐务稽核所推行的各项强有力治理措施,盐务财务逐步形成了规范化、精确化的管理模式。虽然稽核所的各项规章制度及措施不可能完全杜绝缉私营等行政机构经费管理上的漏洞和弊端,但相比于民国初年盐务机关的财务情况,其改进的程度和效果还是非常显著的。

  四、盐务稽核所财务整顿取得实效的成因

  首先,盐务稽核所责权不断扩大,实现了对中国盐政合法性占领地位。1913 年4 月26 日签定“善后借款合同”后,中国政府征得五国银行团同意任命英国人丁恩为稽核总所会办。丁恩于6 月来华后,极力要挟中国政府扩大稽核所和洋员的各项权力。他的意见得到了各国公使和银行团的支持。重重压力下,北洋政府于1914 年2 月9 日颁布《盐务署稽核总所章程》规定,稽核总所总办应兼任盐务署长,会办应兼任盐务署顾问,总会办意见不同时,由财政总长核夺,从而使洋会办升为中国盐务的最高长官。这样,稽核总所不再隶属于盐务署,而是隶属于财政部的独立机构,有自己独立的经费和人事任免权,与盐务署成为财政部下属的两个平行机构,成为全国最高盐务机关。在各地稽核分所,《盐务稽核分所章程》规定,分所内经、协理等级职权平等。中国盐政管理逐步形成了由盐务稽核总所和稽核分所为主导来进行监督、控制的体制。这对其各项财务治理政策的推行,起到了合法性基础的作用,是各项措施得以顺利推行的外在保证因素。

  其次,盐务稽核所有自己独立管理、运行系统。与中国传统盐政不同,稽核所形成了“稽核总所- 稽核分所- 稽核支所”的独立直属管理体系。依照《盐务署稽核总所章程》规定,“该华总办洋会办专任监理发给引票、汇编各项收入之报告及表册各事”,稽核所主管税收、放盐等事务; 盐务署负责产制、运销、缉私等事务。稽核系统与地方行政机关、官员没有隶属关系,不会受到地方官吏和传统体制掣肘与干预,可保证其具有西方先进财务管理思想的措施得以顺利推行。同时,稽核所有一套高效、严格、制度化的人事管理制度,保证了职员能勤勉、严格、廉洁地工作。这是稽核所的各项措施得以全面推行的内在因素。

  其三,近代中国盐政窳败使盐政改革成为众望所归。民国肇兴,仍然承袭清朝引岸专商制,承清之弊,再加上社会动荡,各省各自为政,统系紊乱,盐政纲情疲敝,官引不兴,枭贩活跃。至1913 年,“盐政腐败,已至极点”,被人讥为“有盐无政”。面对盐政窳败情况,对盐务进行改革和整顿已成为各省及各界人士的共识。“善后大借款”合同签字后,外国银行团为保证借款本息的偿付,希望中国改革盐政。北洋政府也希望借外人之力将各省各自为政、截留把持的盐税收归中央,从而强化中央对地方财税的有效控制。财政总长周学熙曾说: “不将稽核权授诸外人,各省盐税决不能归诸中央。”当时袁世凯已镇压了南方的二次革命,国内政局出现了暂时统一,中央集权重新建立。这为改革、整顿奠定了政治基础。从丁恩所进行的改革来看,成就最大的是建立稽核所机构和改革盐税征收制度两个方面,对后世影响也最大。

  盐务稽核所是在中国传统盐业遭到西方国家资本输出后被动地应对变局的产物。在中国传统制度体系与西方资本主义制度体系发生冲突后,代表着先进与霸权的资本为了抢占新的市场,将中国传统制度体系撕裂,强行植入自己的管理体制与派出机构。为了延续北京政府的统治,当局只能被动地、非自主性地作出适应性调整,配合外国资本对本国传统制度体系进行整合与重塑。盐务稽核所的出现与存在,标志着中国半殖民地半封建社会形态开始逐渐深入到中国社会的肌理。

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