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探究为何“新公共管理”的借鉴必须适当

作者:2015-05-30 10:03文章来源:未知

  一、引言

  党的十八届三中全会作出“全面深化改革”的重大决定,标志着我国改革开放进入一个新的发展阶段。而推进行政管理改革是“全面深化改革”的重要内容。在行政管理改革的推进中,新公共管理理论只能作为借鉴,指导理论必须是有中国特色的社会主义行政管理理论。为此,必须对新公共管理理论进行更深入的理解与认识。

  一、新公共管理是一柄“双刃剑”

  不久前,笔者浏览了日内瓦大学终身荣誉教授保罗·优利欧( Paolo Urio) 的新著《中国、西方和新公共管理之谜———新自由主义和它带来的烦恼》,①并尝试性地翻译了其中的一章: 《怎样衡量新公共管理对社会带来的影响? ——— 一些理论和方法论的问题探讨》,②令笔者感到有些意外甚至有些震惊的是,优利欧教授经过长期跟踪研究后得出的结论是: 推行新公共管理最全面、最彻底的国家③———美国,不但因此助推了金融危机,而且导致了一系列社会问题,主要表现在4 个方面:( 1) 就业方面。“从1990 年到2011 年,作为强新公共管理国家的标杆,美国的失业率一直在增加……而弱新公共管理国家的失业率,却没有太大变化,有的甚至还有下降。”( 2) 收入分配和贫富差距方面。“从20 世纪80 年代中期到90 年代中期,作为强新公共管理国家的美国和英国收入不均衡的增长率在7% ~ 15% ……2005 年,美国的基尼系数达0. 408,英国的为0. 360,新西兰为0. 362。而弱新公共管理国家的基尼系数都比较低,芬兰、德国、丹麦等都在0. 29 以下。”( 3) 贫困率方面。“在西方国家贫困率的排名中,1990 年美国、英国、澳大利亚名列前茅,2000 年,刚开始推行新公共管理不久的爱尔兰和意大利急升至第二、三位。2006 年的数据显示,初次分配后的贫困率,经过政府二次分配干预后,作为强新公共管理国家的美国降低了26%,加拿大降低了44%,而作为弱新公共管理国家的瑞典、比利时则下降了75%以上。”( 4) 犯罪率方面。“从1977 年到1991年,美国和新西兰的案件增长了1. 5 倍,而瑞士只增长了10%。”[1]

  之所以优利欧教授的研究结果让笔者感到出乎意料,是因为在以前了解到的对于新公共管理理论与实践介绍中,赞誉性的居多。例如学术性、权威性都比较强的“MBA 智库百科”,对“新公共管理”的概括和定义是这样的: “尽管表述不同,但各种定义的基本取向是一致的,即新公共管理是一种以采用商业管理的理论、方法及技术,引入市场竞争机制,提高公共管理水平及公共服务质量为特征的管理主义。”[2]有的学者甚至提出“新公共管理主张提升政府绩效,倡导政府应以服务行政为改革方向,为服务型政府的建设提供了理论依据”,因此要求“按照新公共管理的理论要求”进行中国政府的改革[3]。然而,优利欧教授的研究结果却证明,新公共管理并不必然能够“提高公共管理水平及公共服务质量”。

  那么,新公共管理是否就一无是处呢? 非也。没有推行新公共管理的西方国家,如南欧诸国的情况更加糟糕。优利欧教授指出: “作为非新公共管理国家,南欧的西班牙、希腊和葡萄牙,在国际金融危机期间,失业率也有显著上升,幅度甚至比强新公共管理国家的还要大。”而葡萄牙、希腊、西班牙这几个“笨猪国家”④的经济与科技发展情况,与美国等强新公共管理国家相比,更是差远了。

  我们也必须承认,从20 世纪80 年代开始的“第三次工业革命”⑤———其核心是信息科技革命和新能源革命,尤其是其产业化在很大程度上是由新公共管理“革命”催生的。也就是说,全面而彻底的新公共管理,尽管对社会公平与社会福利起到相当程度的负面作用,但就促进经济与科技发展的效率而言,确实有“提升政府绩效”的巨大作用。难怪,优利欧教授在其书总结性地感叹道: “在文化、经济、法律和政治环境不同的情况下,相似的新公共管理政策造成的结果却是相似的,尽管不完全相同; 想要同时使经济效率最大化和做到社会公平是不可能的,这和西方社会的现实是相吻合的。”[1] 这就是说,新公共管理是一柄“双刃剑”———既可能使经济效率最大化,同时又可能损害社会公平。

  二、新公共管理理论与实践的来龙去脉

  为了便于论证清楚“新公共管理是一柄‘双刃剑’”的观点,有必要将新公共管理理论与实践的来龙去脉作一概述[4 - 5]。

  从20 世纪到21 世纪,西方公共行政学的核心概念经历了两次深刻的转变: 从传统的“公共行政”到“新公共管理”,再到“新公共服务”的转变。传统的“公共行政”的科层制、官僚式的行政命令模式,是与工业社会相适应的,延续了很长时间。到20 世纪80 年代,西方开始进入后工业社会,在社会变迁和经济全球化的压力下,西方国家的社会不可治理性增加,其政府纷纷陷入了管理危机、财政危机和信任危机之中。在这种情况下,传统的“公共行政”理论与实践受到了前所未有的冲击,由此产生了新公共管理理论与实践。

  新公共管理主张通过民营化等形式,把公共服务的生产和提供交由市场和社会力量来承担。而政府主要集中于掌舵性职能,如拟订政策、建立适当的激励机制、监督合同执行等,引导它们为实现公共利益的崇高目标服务。在这一系列理论的指引下,西方国家在行政改革的实践中广泛引进企业管理方法,并且运用企业管理理念来重构公共部门的行为逻辑,在公共部门中引入市场机制,用市场的力量来改造政府。企业管理中的“项目预算”“业绩评估”“战略管理”“顾客至上”“产出控制”“人力资源开发”等基本概念和做法,大量出现在新公共管理的理论与实践中。从20 世纪80年代至今,新公共管理的理论与实践像一股旋风,从英美等国爱河刮遍了大半个地球,成为西方公共行政领域的时代潮流。新公共管理运动不同程度解决了发达国家面临的财政危机和信任危机,提升了政府运作能力,回应了在全球化中保持国际竞争力的内在要求。新公共管理的理论与实践,尤其是其“一站式政务超市”“电子政务”等运作模式,也深刻地影响了中国等一大批发展中国家。

  新公共管理理论在解决传统公共行政弊端的同时,也带来了一些新的社会问题,如优利欧教授的上述研究结果所展示的等等。这些问题产生的重要根源在于新公共管理的重要基本理念———用企业精神改造政府,很容易将企业本身的优点与缺点———优点是通过竞争不断提高效率,而缺点是只讲效率最大化而不顾公平,同时带给政府。与此同时,新公共管理给社会所带来的不利影响,会在金融危机时期得到进一步放大。然而,事实是,新公共管理在理论上,尤其是在实践中,确实走到了将政府等同于企业,只讲经济效率,不讲社会公平的极端地步,如美国现在的情况那样。因此,对新公共管理的理论与实践必须采取辩证法“一分为二”的观点,实事求是地看待与分析。

  三、合理借鉴新公共管理理论,按照十八届三中全会精神推进行政改革

  党的十八届三中全会的召开,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的颁布,也为我国以后的行政改革和政府治理指明了方向。十八届三中全会“决定”在“加快转变政府职能”这一部分指出: “必须切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府。”这是一个非常重要的指导方针。具体怎么做呢? “决定”有3 个方面的重要指示: 第一方面,要求“发挥市场在资源配置中的决定性作用”; 第二方面,要求“市场机制能有效调节经济活动,一律取消审批,对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率”; 第三方面,要求“推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买”。这3 个方面的具体要求,与新公共管理理论的要求,有很大的相似性,但是不能够因此就简单地按照新公共管理的眼光和要求,来理解党的十八届三中全会“决定”的这些重要思想和要求。实际上,党中央的上述精神既借鉴了新公共管理的一些积极因素,又与它保持了一定距离,是有中国特色社会主义的公共管理理论与实践,而不是“新公共管理”的理论与实践。这个特点主要表现在政府职能定位方面。

  以市场为导向转变政府职能,既是新公共管理理论与实践的核心理念,同时也是党的十八届三中全会“决定”的重要要求。二者有某些相似性,甚至一致性。但是,新公共管理是建立在以自利人为假设、经济私有化基础之上的,在对政府的职能定位上,要求政府应缩小管辖的空间范围,其活动内容只是提供那些市场做不了或者做不好的服务,即提供具有非排他性的公共产品和服务,以实现政府“最小化”; 而党的十八届三中全会“决定”则有两个事关政府职能的重要要求: 一是“必须毫不动摇巩固和发展公有制经济,坚持公有制主体地位,发挥国有经济主导作用,不断增强国有经济活力、控制力、影响力”; 二是“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定,加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕,弥补市场失灵”。这就是说,我们国家的行政改革是建立在公有制为主体的经济基础上的,政府的首要职责是保持以公有制为主体的“宏观经济的稳定”,这是我国政府的特殊职责。而且,我国政府还有着“促进共同富裕”的特殊职责。虽然公有制经济也要在市场机制中运行,但国家和政府必须对公有制经济尤其是国有经济的发展,负起应有的责任,履行相应的职能。而且,只有保证了公有制的主体地位,才能保证社会的共同富裕。所以,在政府职能定位方面,我们的行政改革确实借鉴了新公共管理的一些理念和政策主张,但是更主要的是以中国特色社会主义理论为指导,并没有完全“新公共管理化”。

  综上所述,在我国的行政改革中,尤其是政府的职责定位中,我们应该借鉴新公共管理的合理因素,但这些借鉴必须“适当”,要防止出现“过犹不及”的片面性; 要坚持以中国特色社会主义理论为指导,把我们的行政改革搞好。

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